BVerwG: Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeiträge

  1. Der „Rundfunkbeitrag“ ist keine Steuer im Rechtssinne, sondern ein Beitrag.
  2. Er wird nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen.
  3. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen. Sie hat keine allgemeine staatliche Finanzierungsfunktion.
    Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.
  4. Wegen des Ausnahmecharakters nichtsteuerlicher Abgaben bedarf die Erhebung einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung. Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen.

BVerwG, Urteil vom 25.01.2017 – 6 C 7.16BeckRS 2017, 103249

Relevante Rechtsnormen: Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG, Art. 2 Abs. 1 GG, § §§ 2 ff. RBStV

Fall: Der Kläger wendet sich gegen einen Beitragsbescheid, durch den die beklagte Rundfunkanstalt gegen ihn als Inhaber einer Wohnung rückständige Rundfunkbeiträge für die Monate Januar bis März 2013 festgesetzt hat. Der Kläger ist nicht von der Beitragspflicht befreit. Er zahlte bis Ende 2012 die Rundfunkgebühr für ein neuartiges Empfangsgerät und setzte in gleicher Höhe die Zahlungen in 2013 fort. Der Beklagte rechnete die bis zum Erlass des Bescheids eingegangenen Zahlungen auf die rückständige Beitragspflicht an. Nachdem die Vorinstanzen die Klage gegen den Beitragsbescheid als unbegründet abgewiesen haben, macht der Kläger in der Revision im Wesentlichen geltend, der Rundfunkbeitrag sei eine Steuer. Der Einordnung als Vorzugslast stehe entgegen, dass der Kreis der Beitragspflichtigen nicht abgrenzbar sei. Auch fehle es an der tatbestandlichen Verknüpfung der Beitragspflicht mit einer Gegenleistung. Der Beitragstatbestand der Wohnung lasse keinen Rückschluss darauf zu, ob dort der Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit bestehe. Dieser Vorteil könne nur durch ein Empfangsgerät vermittelt werden. Bei der Ausstattung von Wohnungen mit Fernsehgeräten seien die statistischen Angaben auf Landes- und nicht auf Bundesebene zugrunde zu legen. Der Finanzierungszweck des Rundfunkbeitrags sei für dessen abgabenrechtliche Einordnung unerheblich. Die Beitragspflicht sei unverhältnismäßig, soweit sie Personen erfasse, die bewusst auf die Empfangsmöglichkeit verzichteten, und weil ein deutlicher Überschuss erzielt worden sei. Die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten könnten durch die Landeshaushalte finanziert werden, wenn ihr Finanzbedarf in einem staatsfreien Verfahren festgestellt werde. Der Übergang zum Beitrag bedürfe der Zustimmung der Kommission der Europäischen Union, da sich die Finanzierungsquelle geändert habe. Wie ist die Rechtslage?

I. Prüfungsumfang
Die Beitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV greift in die durch Art. 2 Abs. 1 GG geschützte Handlungsfreiheit der Beitragsschuldner ein.
„Daher können diese eine umfassende Prüfung der Rechtmäßigkeit der Beitragsfestsetzung und damit auch der Verfassungsmäßigkeit des Rundfunkbeitrags für den privaten Bereich (Haushaltsbeitrag) verlangen. Dagegen kommt es für den Erfolg ihrer Anfechtungsklagen nicht darauf an, ob auch die Erhebung eines Rundfunkbeitrags für Betriebsstätten nach §§ 5 ff. RBStV nach Grund und Höhe rechtmäßig, d.h. insbesondere verfassungsmäßig ist. Dies folgt daraus, dass eine unterstellte Verfassungswidrigkeit des Betriebsstättenbeitrags keine Auswirkungen auf die rechtliche Beurteilung der Bescheide über die Festsetzung des Haushaltsbeitrags hätte. In diesem Fall wären die Landesgesetzgeber gezwungen, denjenigen Teil des Beitragsaufkommens, der auf die Beiträge für Betriebsstätten entfällt, rückwirkend nach neuen Verteilungskriterien umzulegen. Auf deren Grundlagen müssten neue Rundfunkbeitragsbescheide ergehen.“ (BVerwG a.a.O.)
Die Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Haushalte kann daher unabhängig von der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Rundfunkbeitragspflicht für Betriebsstätten beurteilt werden.

II. Rechtsnatur des „Rundfunkbeitrags“ – Gesetzgebungskompetenz
In Diskussion steht die Frage, ob es sich bei dem „Rundfunkbeitrag“ tatsächlich um einen Beitrag im rechtlichen Sinne handelt oder nicht vielmehr um eine Steuer. Von dieser rechtlichen Einordnung hängt die Gesetzgebungskompetenz ab.
„Die Regelungen des Rundfunkbeitragsstaatsvertrags über Inhalt und Reichweite der Rundfunkbeitragspflicht sind von der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder für das Rundfunkrecht gedeckt. Die Finanzverfassung des Zehnten Abschnitts des Grundgesetzes, die in Art. 105 ff. GG die Kompetenzen für die Steuergesetzgebung auf Bund und Länder verteilt, ist nicht anwendbar, weil es sich bei dem Rundfunkbeitrag nicht um eine Steuer im Sinne von Art. 105 Abs. 2 GG, sondern um eine nichtsteuerliche Abgabe handelt. Die Gesetzgebungskompetenz für nichtsteuerliche Abgaben wird von der Kompetenz für die jeweilige Sachmaterie, hier für das Rundfunkrecht, umfasst (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.06.2014 – 1 BvR 668, 2104/10 – BVerfGE 137, 1 Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 29.04.2009 – 6 C 16.08BVerwGE 134, 1 Rn. 12).“ (BVerwG a.a.O.)

1. Begriff der Steuer
Steuern sind öffentliche Abgaben, die als Gemeinlast voraussetzungslos, d.h. ohne individuelle Gegenleistung an die Steuerpflichtigen, zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs eines öffentlichen Gemeinwesens erhoben werden (stRspr, vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.06.2014 – 1 BvR 668, 2104/10 – BVerfGE 137, 1 Rn. 41). Der die Steuerpflicht begründende Tatbestand steht in keinem Zusammenhang mit der Entscheidung über die Verwendung des Steueraufkommens; Einnahmen- und Ausgabenseite sind voneinander abgekoppelt. Dies gilt auch für Zwecksteuern, deren Aufkommen ganz oder teilweise für einen bestimmten Zweck verwendet wird. Der Haushaltsgesetzgeber ist nicht gehindert, jederzeit eine abweichende Verwendungsentscheidung zu treffen; insbesondere kann er bestimmen, dass Überschüsse aus der Zwecksteuer für einen anderen Zweck verwendet werden (BVerfG, Beschlüsse vom 04.02.1958 – 2 BvL 31, 33/56 – BVerfGE 7, 244 [254 f.] und vom 12.10.1978 – 2 BvR 154/74BVerfGE 49, 343 [353 f.]; Wernsmann, ZG 2015, 79 [87 f.]).“ (BVerwG a.a.O.)

2. „Rundfunkbeitrag“ keine Steuer
a) Erhebung nicht voraussetzungslos
„Der Rundfunkbeitrag erfüllt diese Voraussetzungen des Steuerbegriffs nicht: Zum einen wird er nach dem Regelungskonzept der §§ 2 ff. RBStV nicht voraussetzungslos erhoben. Vielmehr soll er ebenso wie die frühere Rundfunkgebühr die Möglichkeit abgelten, die öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramme zu empfangen. Die Landesgesetzgeber knüpften die Rundfunkbeitragspflicht an das Tatbestandsmerkmal des Innehabens einer Wohnung, weil sie davon ausgingen, die Wohnung sei der typische Ort des Rundfunkempfangs.“ (BVerwG a.a.O.)

b) Keine allgemeine Finanzierungsfunktion
„Zum anderen wird das Beitragsaufkommen nicht in die Landeshaushalte eingestellt. Nach § 1 RBStV, §§ 12 und 40 RStV ist es weitestgehend dazu bestimmt, die funktionsgerechte Finanzausstattung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sicherzustellen. Nach § 13 S. 1 RStV ist der Rundfunkbeitrag dessen vorrangige Finanzierungsquelle. Die Beitragserhebung soll dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk die finanziellen Mittel verschaffen, die er benötigt, um seinen durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG vorgegebenen Programmauftrag zu erfüllen (vgl. unter 4.). Dieser Zweckbindung entspricht, dass das Beitragsaufkommen nach § 3 Abs. 2 S. 2 und 3 RFinStV gedeckelt ist. Nach S. 2 sollen die Gesamterträge der Rundfunkanstalten aus Beiträgen und weiteren Einnahmen die zur Erfüllung des öffentlichen Auftrags notwendigen Ausgaben und Aufwendungen decken. Folgerichtig bestimmt S. 3, dass Überschüsse am Ende der (zweijährigen) Bedarfsperiode vom Finanzbedarf für die folgende Beitragsperiode abgezogen werden.“ (BVerwG a.a.O.)

III. Rechtmäßigkeit der Erhebung
Die Erhebung nichtsteuerlichen Abgaben wie eines Beitrags ist jedoch nicht in das Belieben des Gesetzgebers gestellt. Vielmehr bedarf der Rundfunkbeitrag einer besonderen verfassungsrechtlichen Rechtfertigung.
„Dieses Erfordernis trägt dem Ausnahmecharakter nichtsteuerlicher Abgaben Rechnung; es wird durch das Gebot der Belastungsgleichheit der Steuerpflichtigen nach Art. 3 Abs. 1 GG und durch die Kompetenzordnung der Finanzverfassung nach Art. 105 ff. GG verfassungsrechtlich vorgegeben. Bundes- und Landesgesetzgeber könnten die abschließende Verteilung der steuerrechtlichen Gesetzgebungskompetenzen und der Steuerertragshoheit nach Art. 105 ff. GG umgehen, wenn sie unter Berufung auf ihre Regelungszuständigkeit für eine Sachmaterie nach Art. 70 ff. GG unbeschränkt damit in Zusammenhang stehende nichtsteuerliche Abgaben erheben könnten (stRspr, vgl. BVerfG, Urteil vom 19.03.2003 – 2 BvL 9, 10, 11, 12/98 – BVerfGE 108, 1 [16 f.]; Beschluss vom 06.11.2012 – 2 BvL 51, 52/06 – BVerfGE 132, 334 Rn. 48).“ (BVerwG a.a.O.)

1. Zweck
„Die notwendige Rechtfertigung der Rundfunkbeitragspflicht ergibt sich aus dem rundfunkspezifischen Finanzierungszweck des Beitragsaufkommens. Die Beitragserhebung stellt das angemessene Mittel dar, um den verfassungsunmittelbaren Anspruch der Rundfunkanstalten auf eine funktionsgerechte Finanzausstattung zu erfüllen. Zu diesem Zweck kann die Beitragspflicht ohne Rücksicht auf die Nutzungsgewohnheiten auf alle Rundfunkteilnehmer, d.h. auf Personen mit einer Rundfunkempfangsmöglichkeit, erstreckt werden (BVerfG, Beschluss vom 06.10.1992 – 1 BvR 1586/89, 487/92 – BVerfGE 87, 181 [201]; Urteil vom 22.02.1994 – 1 BvL 30/88BVerfGE 90, 60 [90 f.]). Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts folgt aus der durch Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gewährleisteten Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk, d.h. die in der ARD zusammengeschlossenen Landesrundfunkanstalten, das ZDF und die Körperschaft „Deutschlandradio“, als Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit berechtigt und verpflichtet sind, die Aufgaben des klassischen Rundfunkauftrags zu erfüllen. [wird ausgeführt]“ (BVerwG a.a.O.)

2. Vorzugslast
Die Rundfunkbeitragspflicht nach §§ 2 ff. RBStV muss geeignet sein, den individuell zurechenbaren Vorteil der Rundfunkempfangsmöglichkeit auszugleichen.
„Der Rundfunkbeitrag muss als Vorzugslast ausgestaltet sein, die die Gegenleistung für die Programmangebote des öffentlich-rechtlichen Rundfunks darstellt.
Ein ausgleichspflichtiger individueller Vorteil entsteht nicht nur, wenn eine Leistung der öffentlichen Hand in Anspruch genommen, d.h. tatsächlich genutzt wird. Vielmehr kann bereits die Möglichkeit, ein Leistungsangebot zu nutzen, einen derartigen Vorteil darstellen.
Kann der Einzelne dagegen frei darüber entscheiden, ob er eine Leistung in Anspruch nimmt, muss feststehen, dass die Mitglieder eines abgrenzbaren Personenkreises von der angebotenen Nutzungsmöglichkeit nahezu geschlossen Gebrauch machen.“ (BVerwG aaO).
Hiervon wird nach statistischen Erhebungen ausgegangen. Allerdings knüpfte die frühere Rundfunkgebühr, an deren Stelle seit 2013 der Rundfunkbeitrag getreten ist, an das Bereithalten eines empfangsbereiten Rundfunkempfangsgeräts an, nicht lediglich an das Innehaben einer Wohnung.
„Das Merkmal des Bereithaltens eines Empfangsgeräts weist eine größere Nähe zu dem erfassten Vorteil als das Merkmal des Innehabens einer Wohnung auf. Dennoch hält sich die Entscheidung der Landesgesetzgeber, die gerätebezogene Rundfunkgebührenpflicht durch die wohnungsbezogene Rundfunkbeitragspflicht zu ersetzen, innerhalb des ihnen verfassungsrechtlich eröffneten Gestaltungsspielraums. [wird ausgeführt] Die Steuerpflicht darf faktisch nicht von der Bereitschaft abhängen, sie zu erfüllen. Dies ist der Fall, wenn sich die Steuerpflichtigen der Zahlung ohne Entdeckungsrisiko entziehen können (vgl. BVerfG, Urteile vom 27.06.1991 – 2 BvR 1493/89BVerfGE 84, 239 [271 ff.] und vom 09.03.2004 – 2 BvL 17/02BVerfGE 110, 94 [112 ff.]). Die gleichmäßige Erhebung der Rundfunkgebühr litt daran, dass der Gebührentatbestand des Bereithaltens eines Rundfunkempfangsgeräts gegen den Willen des Gerätebesitzers nicht verlässlich festgestellt werden konnte.“ (BVerwG a.a.O.)

3. Keine Ausnahme für „Rundfunkverweigerer“
Fraglich ist jedoch, ob es erforderlich ist, die Beitragspflicht ohne Ausnahme auch denjenigen aufzuerlegen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten.
„Diese Ungleichbehandlung stellt keine gleichheitswidrige Benachteiligung dar, weil sie sachlich gerechtfertigt ist.
Dem Gesetzgeber ist ein weitreichender Gestaltungsspielraum für Entscheidungen darüber eröffnet, welche Sachverhalte er abgabenrechtlich unterschiedlich oder trotz vorhandener Unterschiede gleich behandelt. Er ist auch berechtigt, aus sachlichen Gründen von übermäßigen Differenzierungen abzusehen (Typisierungsbefugnis). Eine Gleichbehandlung unterschiedlicher Sachverhalte muss sich realitätsgerecht an der allgemeinen Fallgestaltung orientieren.“ (BVerwG a.a.O.)
Danach durften die Landesgesetzgeber die Rundfunkbeitragspflicht von Personen, die bewusst auf eine Rundfunkempfangsmöglichkeit verzichten, als „kleineres Übel“ in Kauf nehmen, um die zunehmende „Flucht aus der Rundfunkgebühr“ zu beenden.
„Die Anknüpfung der Rundfunkbeitragspflicht an das Innehaben einer Wohnung hat einen Verteilungsmaßstab zur Folge, der als noch vorteilsgerecht mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist.“ (BVerwG a.a.O.)