Anfertigung polizeilicher Übersichtsaufnahmen bei Versammlungen

  1. Die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht ist im Zuge der Föderalismusreform durch die Änderung des Art. 74 I Nr. 3 GG vom Bund auf die Länder übergegangen
  2. Diese teilweise Ersetzung ist verfassungsgemäß, wenn es sich um einen abgrenzbaren Teilbereich handelt.
  3. Ein Eingriff ist nicht nur bei einem Verbot oder einer Beschränkung anzunehmen, sondern bereits dann, wenn von staatlichen Maßnahmen eine Wirkung ausgeht, die den Einzelnen davon abhalten kann, sein Grundrecht auszuüben.
  4. Ein schon durch diese Unsicherheit entstehendes Gefühl des Beobachtetseins bei Versammlungen unter freiem Himmel kann sich in einer die Eingriffsschwelle übersteigenden Art und Weise auf die innere Freiheit zur Grundrechtsbetätigung auswirken.
  5. Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen und dabei seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist.
  6. Offene Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung sind bei großen oder unübersichtlichen Versammlungen im Einzelfall nach sorgfältiger Gefahrenprognose zulässig und verstoßen nicht gegen Art. 8 I GG.

BerlVerfGH, Urteil vom 11.04.2014 – VerfGH 129/13

Examensrelevanz: §§§ – Aufgabenstellungen mit Bezug zum Versammlungsrecht sind sehr häufig. Hier geht es jedoch um die Sonderfrage, ob und unter welchen Voraussetzungen die Anfertigung von nicht gespeicherten Aufnahmen bei einer Versammlung zulässig ist.

Relevante Rechtsnormen: Art. 8 I GG, § 19 a VersammlG, Art. 74 I Nr. 3 GG

Fall:  Gegenstand des Normenkontrollantrags ist das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.04.2013 (VersammlG Bln) Ast. sind 62 Mitglieder des Abgeordnetenhauses von Berlin. Mit dem Erlass des Versammlungsgesetzes von 1953 – VersammlG – hatte der Bund von seiner bis 2006 bestehenden konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht Gebrauch gemacht. Durch Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 08.08.2006 (BGBl. I, 2034) ging die Kompetenz im Rahmen der Föderalismusreform auf die Länder über. Das Versammlungsgesetz des Bundes gilt nach der Übergangsregelung in Art. 125 a I GG seitdem als Bundesrecht fort, bis es durch eigene Regelungen der Länder ersetzt wird.
Als erstes Land machte Bayern mit dem Erlass des Bayerischen Versammlungsgesetzes vom 22.07.2008 – BayVersG – von seiner Kompetenz Gebrauch und schuf dabei in Art. 9 eine gesetzliche Grundlage für Bild- und Tonaufnahmen sowie Aufzeichnungen. Auf eine hiergegen gerichtete Verfassungsbeschwerde ordnete das BVerfG durch Beschluss vom 17.02.2009 (BVerfGE 122, 342 = NVwZ 2009, 441) im Wege der einstweiligen Anordnung an, dass Übersichtsaufnahmen von Versammlungen zur Lenkung und Leitung eines Polizeieinsatzes einstweilen nur zulässig sind, wenn sie wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung im Einzelfall erforderlich sind. Nach Änderung des Gesetzes nahm das BVerfG die aufrecht erhaltene Rechtssatzverfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an, weil jetzt sämtliche Maßnahmen offen und damit für den einzelnen Betroffenen wahrnehmbar zu erfolgen haben, so dass zunächst um fachgerichtlichen Rechtsschutz nachgesucht werden kann (BVerfG [1. Kammer des Ersten Senats], NVwZ 2012, 818).
Im Juli 2010 entschied das VG, dass die Beobachtung von Versammlungen mittels eines
Videowagens der Polizei und die Übertragung der Bilder in Echtzeit im so genannten Kamera-Monitor-Prinzip unabhängig von einer Speicherung der Bilder einen Eingriff in die Grundrechte auf Versammlungsfreiheit und auf informationelle Selbstbestimmung darstellten und somit einer Rechtsgrundlage bedürften, die in Berlin nicht existiere (VG Berlin, NVwZ 2010, 1442). In der Folge wurde das von den Ast. angegriffene „Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen“ vom 23.04.2013 – VersammlG Bln – erlassen. Es hat folgenden Wortlaut:
㤠1.
1) Die Polizei darf Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmerinnen und Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen nur anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.
2) Die Unterlagen sind nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar im Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, soweit sie nicht benötigt werden
1. für die Verfolgung von Straftaten von Teilnehmerinnen und Teilnehmern oder
2. im Einzelfall zur Gefahrenabwehr, weil die betr. Person verdächtigt ist, Straftaten bei oder im Zusammenhang mit der öffentlichen Versammlung vorbereitet oder begangen zu haben, und deshalb zu besorgen ist, dass von ihr erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen oder Aufzüge ausgehen.
Unterlagen, die aus den in Satz 1 Nr. 2 aufgeführten Gründen nicht vernichtet wurden, sind in jedem Fall spätestens nach Ablauf von drei Jahren seit ihrer Entstehung zu vernichten, es sei denn, sie würden inzwischen zu dem in Satz 1 Nr. 1 aufgeführten Zweck benötigt.
3) Im Übrigen darf die Polizei Übersichtsaufnahmen von Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen sowie ihrem Umfeld nur anfertigen, wenn dies wegen der Größe oder Unübersichtlichkeit der Versammlung oder des Aufzuges im Einzelfall zur Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes erforderlich ist. Die Übersichtsaufnahmen sind offen anzufertigen und dürfen weder aufgezeichnet noch zur Identifikation der Teilnehmerinnen und Teilnehmer genutzt werden. Die Versammlungsleitung ist unverzüglich über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen in Kenntnis zu setzen.“
§ 2. Dieses Gesetz schränkt das Grundrecht der Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG) ein.
§ 3. Dieses Gesetz ersetzt § 19 a VersammlG.
Die Ast. hielten das Gesetz wegen förmlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin, § 1 III auch wegen materiellen Verfassungswidrigkeit für nichtig. Zu Recht?

I. Zulässigkeit des Normenkontrollantrags
Der Normenkontrollantrag ist zulässig. Er ist von mehr als 1/4 der Mitglieder des Abgeordnetenhauses gestellt (Art. 84 II Nr. 2 der Berliner Verfassung [im Folgenden: VvB] und §§ 14 Nr. 4 und 43 BlnVerfGHG. Die Ast. bezeichnen einen zulässigen Antragsgegenstand (Art. 84 II Nr. 2 VvB, § 43 Nr. 1 BlnVerfGHG). Sie machen geltend, das angegriffene Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.4.2013 sei insgesamt wegen förmlicher Unvereinbarkeit infolge fehlender Gesetzgebungskompetenz und § 1 III VersammlG Bln des Gesetzes wegen sachlicher Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin nichtig.“ (BerlVerfGH aaO)
Der Zulässigkeit des Antrags steht nicht entgegen, dass der geltend gemachte förmliche Verfassungsverstoß aus der Kompetenzordnung des Grundgesetzes folgen soll.
„Durch diese Rüge wird das Grundgesetz nicht selbst zum Gegenstand des Antrags. Vielmehr machen die Ast. eine Verletzung der Verfassung von Berlin durch einen Kompetenzmangel geltend. Der VerfGH Bln ist im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle befugt, die Gesetzgebungskompetenz des Landes Berlin nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes zu überprüfen (vgl. VerfGH Bln, LVerfGE 5, 37 [42 ff.] = NVwZ 1997, 790; VerfGH Bln, Urt. v. 13.5.2013 – VerfGH 32/12, BeckRS 2013, 50675; Urt. v. 13.5.2013 – VerfGH 155/11, BeckRS 2013, 50633).“ (BerlVerfGH aaO)
Zwar ist vorrangig die Landesverfassung der Prüfungsmaßstab und alleiniger Entscheidungsmaßstab das Landesverfassungsgericht.
„Allerdings kann die Landesverfassung eine eigenständige Anordnung dahingehend enthalten, dass die Landesstaatsgewalt die Verbandskompetenzordnung der Bundesverfassung zu beachten hat (BVerfGE 60, 175 [205] = NJW 1982, 1579; u. Hinw. auf: BVerfGE 103, 332 [350 f.] = NVwZ-RR 2002, 81). [Dies] gilt … für Art. 84 II Nr. 2 VvB, der die Prüfung der förmlichen Verfassungsgemäßheit einer Norm im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle dem VerfGH Bln überantwortet. Hierzu zählt nämlich insbesondere und in erster Linie die Gesetzgebungsbefugnis (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 130, 151 [185] = NJW 2012, 1419 Rn. 127 = NVwZ 2012, 748 Ls.). Das Land Berlin hat auf Grund seiner Eigenstaatlichkeit ein unabgeleitetes Recht der Gesetzgebung, im föderalen System der Bundesrepublik aber nur, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund vorrangige Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 I GG). Die Verpflichtung zur Wahrung der grundgesetzlichen Kompetenzordnung als einem Kernelement der bundesstaatlichen Verfasstheit ergibt sich zudem aus der Gliedstaatsklausel in Art. 1 II VvB (entsprechend: VerfGH NRW, Urt. v. 19.5.1992 – 5/91; VerfGH RhPf, Urt. v. 02.11.2000 – VGH N 2/00; VerfGH Sachs, Urt. v. 21.6.2012 – Vf.77-II-11; auch: Bethge in Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, Stand: Juli 2007, § 85 Rn. 31; aA zu Art. 64 der Bremischen Landesverfassung: StGH Brem, NVwZ 2013, 1335 Ls. = BeckRS 2013, 53208). Außerdem bindet Art. 1 III VvB die Ausübung der Landesstaatsgewalt ausdrücklich an die Beachtung der Bundesverfassung.“ (BerlVerfGH aaO)
Dem steht auch nicht die Entscheidungskompetenz des BVerfG entgegen.
Art. 100 III GG setzt voraus, dass die Auslegung des Grundgesetzes Gegenstand der Rechtsfindung des Verfassungsgerichts eines Landes sein und insbesondere bei Verfassungsstreitigkeiten innerhalb eines Landes eine Rolle spielen kann (BVerfGE 103, 332 [355] = NVwZ-RR 2002, 81); er sichert zugleich die einheitliche Auslegung des Grundgesetzes und das Letztentscheidungsrecht des BVerfG. Art. 100 I GG ist nicht betroffen, soweit lediglich mittelbar auf die Kompetenzbestimmungen des Grundgesetzes zurückgegriffen wird (vgl. VerfGH Bln, Urt. v. 13.05.2013 – VerfGH 32/12, BeckRS 2013, 50675; u. Hinw. auf: VerfG Bbg, LKV 2003, 372).“ (BerlVerfGH aaO)

II. Begründetheit des Normenkontrollantrags
Der Normenkontrollantrag ist begründet, wenn das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.04.2013 – VersammlG Bln förmlich und sachlich mit der Verfassung von Berlin vereinbar ist.

1. Formelle Verfassungsmäßigkeit
Hinsichtlich der formellen Verfassungsmäßigkeit rügt der Normenkontrollantrag das Fehlen der Gesetzgebungskompetenz.
„Die Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht ist im Zuge der Föderalismusreform durch die Änderung des Art. 74 I Nr. 3 GG vom Bund auf die Länder übergegangen (vgl. Art. 1 Nr. 7 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006, BGBl. I, 2034). Das Land Berlin hat seither die Kompetenz zur gesetzlichen Regelung des Versammlungsrechts nach Art. 70 I i.V.m. Art 125 a GG. Soweit das Versammlungsgesetz des Bundes nach Art. 125 a I 1 GG zunächst als Bundesrecht fort gilt, kann es nach Art. 125 a I 2 GG durch Landesrecht „ersetzt“ werden. Von dieser Ersetzungsbefugnis hat das Land Berlin mit dem Erlass des angegriffenen Gesetzes in Übereinstimmung mit der Verfassung von Berlin (VvB) sowie der von ihr vorausgesetzten und anerkannten bundesstaatlichen Kompetenzordnung Gebrauch gemacht.“ (BerlVerfGH aaO)
Allerdings hat das Land Berlin keine umfassende Regelung des Versammlungsrechts für Berlin getroffen, sondern lediglich den als Bundesrecht fortgeltenden § 19 a VersammlG, welcher die entsprechende Anwendung von § 12 a VersammlG für Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen anordnet, ersetzt. Ansonsten gilt das Versammlungsgesetz des Bundes fort. Fraglich ist daher, ob die auf das Land Berlin übergegangene Gesetzgebungskompetenz auch die Befugnis zu einer nur fragmentarischen landesrechtlichen Regelung unter Fortgeltung der bundesrechtlichen Regelung im Übrigen umfasst.
„Diese teilweise Ersetzung ist verfassungsgemäß. Die Zulässigkeit einer Teilersetzung wird weder in der Rechtsprechung noch in der Literatur grundsätzlich in Zweifel gezogen (vgl. BVerfGE 111, 10 [30] = NJW 2004, 2363 = NVwZ 2004, 1346 Ls.; BVerwGE 137, 148 = NZA-RR 2010, 554 Rn. 36; OVG Münster, Urt. v. 12.02.2013 – 3 A 2192/10, BeckRS 2013, 48675 m.w.N; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 29.06.2012 – OVG 4 B 2/10; Degenhart in Sachs, Grundgesetz, 6. Aufl. 2011, Art. 125 a Rn. 6; Stettner in Dreier, Grundgesetz, 2. Aufl. 2008, Art. 125 a Rn. 9; Uhle in Maunz/Dürig, Grundgesetz, 46. EL [Stand: März 2006], Art. 125 a Rn. 30; Wolff in v. Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 125 a Rn. 27; a.A. wohl hinsichtlich der Ersetzung einzelner Normen: Kirn in v. Münch/Kunig, Grundgesetz, 6. Aufl. 2012, Art. 125 a Rn. 3).“ (BerlVerfGH aaO)
Ist eine Teilersetzung somit grundsätzlich zulässig, so sieht das BVerfG gleichwohl eine Notwendigkeit, eine „Mischlage aus Bundes- und Landesrecht für ein und denselben Regelungsgegenstand im selben Anwendungsbereich“ zu vermeiden, die im bestehenden System der Gesetzgebung ein Fremdkörper wäre. Das BVerfG hat daher eine nur teilweise Ersetzung des Bundesrechts nur dann für zulässig erachtet, wenn „der Landesgesetzgeber die Materie, gegebenenfalls auch einen abgrenzbaren Teilbereich, in eigener Verantwortung regelt“ (BVerfGE 111, 10 = NJW 2004, 2363 = NVwZ 2004, 1346 Ls.). Fraglich ist, ob es sich hier um einen solchen abgrenzbaren Teilbereich des Versammlungsrechts handelt.
„An einer eigenverantwortlichen und abgrenzbaren Teilbereichsregelung bestehen keine Bedenken. Bereits in der Gesetzesüberschrift kommt zum Ausdruck, welchen Anwendungsbereich das Gesetz „über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen“ hat. Es baut zum einen auf der durch Art. 26 VvB vorgegebenen Abgrenzung zwischen Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen auf. Zum anderen bezeichnen Bild- und Tonaufnahmen eine eigenständige Handlungskategorie. Auch könnte das angegriffene Gesetz sogar ohne die übrigen fortgeltenden Bestimmungen des Versammlungsgesetzes des Bundes Anwendung finden. Denn die Ausübung der Versammlungsfreiheit ist in der Verfassung von Berlin unmittelbar durch Art. 26 VvB gewährleistet. Einer gesetzlichen Grundlage bedarf die Grundrechtsausübung nicht, lediglich deren Beschränkung (Art. 26 S. 2 VvB). Die Vorschriften des angegriffenen Gesetzes bilden dafür einen in sich geschlossenen Regelungszusammenhang. Ob und in welcher Weise bei Versammlungen und Aufzügen unter freiem Himmel in Berlin auf versammlungsrechtlicher Grundlage Bild- und Tonaufnahmen angefertigt werden dürfen, entscheidet sich alleine nach dem angegriffenen Gesetz.“ (BerlVerfGH aaO)
Dem könnte es allerdings widersprechen, dass § 1 I und II des Gesetzes praktisch wörtlich § 12 a I und II VersammlG entsprechen, auf den § 19 a VersammlG verweist.
„Dem Landesgesetzgeber steht es im Rahmen des Art. 125 a I 2 GG frei, Bundesrecht entweder durch eine inhaltlich und textlich neue Regelung oder durch ein mit dem bisherigen Bundesrecht gleich lautendes Landesrecht zu ersetzen (vgl. BVerfGE 111, 10 = NJW 2004, 2363 = NVwZ 2004, 1346 Ls.). Unerheblich ist weiterhin, dass der Landesgesetzgeber den Verweis auf die Befugnisse zur Erhebung personenbezogener Informationen nach Maßgabe der Strafprozessordnung und des Gesetzes über Ordnungswidrigkeiten in § 12 a III VersammlG nicht übernommen hat.“ (BerlVerfGH aaO)

2. Materielle Verfassungswidrigkeit
Neben der förmlichen Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes wurde hinsichtlich der Regelung in § 1 III BlnVersammlG auch die sachliche Unvereinbarkeit mit der Verfassung von Berlin gerügt.

a) Schutzbereich
Die Versammlungsfreiheit ist in weitgehender Übereinstimmung mit Art. 8 GG in Art. 26 VvB gewährleistet, wonach sich Männer und Frauen zu gesetzlich zulässigen Zwecken friedlich und unbewaffnet versammeln dürfen (S. 1); für Versammlungen unter freiem Himmel kann dieses Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes beschränkt werden (S. 2). Durch die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen von Versammlungen ist dieser Schutzbereich ohne Weiteres betroffen.

b) Eingriff
Fraglich ist jedoch, ob die nach der angegriffenen Regelung einfachrechtlich zulässigen Übersichtsaufnahmen nach dem so genannten Kamera-Monitor-Prinzip ohne Aufzeichnung einen Eingriff darstellen.
Eingriff ist jedes dem Staat zurechenbare Verhalten, das die Betätigung im grundrechtlich geschützten Bereich unmittelbar oder mittelbar unmöglich macht oder erschwert.
„Ein solcher Eingriff liegt … nicht nur dann vor, wenn eine Versammlung verboten oder aufgelöst wird, sondern bereits dann, wenn die Art und Weise ihrer Durchführung durch staatliche Maßnahmen beschränkt wird. Dasselbe gilt, wenn von staatlichen Maßnahmen eine Wirkung ausgeht, die den Einzelnen davon abhalten kann, sein Grundrecht auszuüben (vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, NVwZ-RR 2010, 625). Art. 26 VvB schützt in diesem Sinne auch die so genannte innere Versammlungsfreiheit, d.h. den individuellen Entschluss, sein Grundrecht durch Teilnahme an der kollektiven öffentlichen Meinungskundgabe in freier Selbstbestimmung wahrzunehmen (vgl. BVerfGE 122, 342 [369] = NVwZ 2009, 441). Unvereinbar mit dem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit wäre es namentlich, wenn Versammlungen ihren staatsfreien, unreglementierten Charakter durch exzessive Observationen und Registrierungen verlieren würden (BVerfGE 69, 315 [349] = NJW 1985, 2395 – Brokdorf). Denn wer damit rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil die kollektive öffentliche Meinungskundgabe eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungs- und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger gegründeten demokratischen und freiheitlichen Gemeinwesens ist (vgl. BVerfGE 122, 342 = NVwZ 2009, 441; u. Hinw. auf: BVerfGE 65, 1 [43] = NJW 1984, 419).
Nach diesen Grundsätzen kann nicht ausgeschlossen werden, dass auch eine Videobeobachtung durch eine bloße Übersichtsperspektive ohne Aufzeichnung, zu der § 1 III VersammlG Bln ermächtigt, einschüchternde Wirkung auf Versammlungsteilnehmer entfalten und diese in ihrer Grundrechtsausübung beeinflussen oder sogar von ihr abhalten kann. Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelmäßig oder häufig aus seiner Perspektive nicht – bzw. allenfalls nach einer entsprechenden Information durch die Polizei oder die Versammlungsleitung – erkennen, ob ihn eine Kamera identifizierend aufnimmt und ob die Aufnahme aufgezeichnet wird. Ein schon durch diese Unsicherheit entstehendes Gefühl des Beobachtetseins bei Versammlungen unter freiem Himmel kann sich in einer die Eingriffsschwelle übersteigenden Art und Weise auf die innere Freiheit zur Grundrechtsbetätigung auswirken (aA: Waldhoff, JuS 2011, 479 f. = NVwZ 2010, 1442).“(
BerlVerfGH aaO)
Die Videobeobachtung einer Versammlung greift daher auch unabhängig von der Identifizierbarkeit einzelner Versammlungsteilnehmer in das Grundrecht auf Versammlungsfreiheit ein.

c) Rechtfertigung
Dieser Eingriff könnte gerechtfertigt sein.

aa) Beschränkbarkeit
Aufgrund des Gesetzesvorbehaltes in Art. 26 S. 2 VvB (= Art. 8 II GG) können Beschränkungen des Rechts auf Versammlungsfreiheit durch Gesetz vorgesehen werden für Versammlungen unter freiem Himmel. Gerade für diesen Bereich gilt das angegriffene Gesetz, so dass es grundsätzlich vom Gesetzesvorbehalt gedeckt sein kann.

bb) Grenzen der Beschränkbarkeit
Dies gilt jedoch nur, wenn die Grenzen der Beschränkbarkeit eingehalten werden, also insbesondere das Verhältnismäßigkeitsprinzip berücksichtigt ist.

(1) Bestimmtheitsgebot
Eine in ein Grundrecht eingreifende Regelung muss hinreichend bestimmt sein.
Rechtsstaatsprinzip und Demokratiegebot verpflichten den Gesetzgeber, die für die Grundrechtsverwirklichung maßgeblichen Regelungen selbst zu treffen und dabei seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (VerfGH Bln, Beschl. v. 25.3.1999 – VerfGH 35/97; vgl. zum Bundesrecht: BVerfG, NVwZ 2013, 1468 Rn. 126 m.w.N). Die Betr. müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können, und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden. Die notwendige Bestimmtheit fehlt einer Norm allerdings nicht schon deshalb, weil sie der Auslegung bedarf. Es ist in erster Linie Aufgabe der Rechtsanwendung, Zweifelsfragen zu klären und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristischer Methode zu bewältigen (VerfGH Bln, Beschl. v. 25.3.1999 – VerfGH 35/97, LKV 1999, 361; NVwZ-RR 2010, 825; zum Bundesrecht: BVerfG, NVwZ 2013, 1468 Rn. 127 m.w.N).“ (BerlVerfGH)
Die angegriffene Vorschrift genügt hinsichtlich des Begriffs der Übersichtsaufnahme sowie der Leitung und Lenkung eines Polizeieinsatzes über die hinreichende Bestimmtheit [wird ausgeführt].

(2) Verhältnismäßigkeit
„Der verfassungsrechtliche Grundsatz der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass das gewählte Mittel zur Erreichung des angestrebten Ziels geeignet und erforderlich ist und der damit verbundene Grundrechtseingriff nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck steht (VerfGH Bln, Beschl. v. 1.4.2008 – VerfGH 120/07, Rn. 54 m.w.N).“ (BerlVerfGH aaO)

(a) Geeignetheit und Erforderlichkeit
Die Geeignetheit erfordert verfassungsrechtlich nicht, dass das Regelungsziel stets tatsächlich erreicht wird, sondern es genügt, wenn die Regelung die Zweckerreichung fördert (vgl. BVerfGE 125, 260 [317 f.] Rn. 207= NJW 2010, 833 = NVwZ 2010, 770 Ls.; st. Rspr.).
Erforderlich ist eine gesetzliche Regelung, wenn kein anderes geeignetes und mindestens gleich wirksames, aber das beschränkte Grundrecht nicht oder weniger stark einschränkendes Mittel zur Verfügung steht. Dabei verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 126, 112 [145] = NVwZ 2010, 1212).
„[Die Regelung] verfolgt mit der Förderung einer effizienten Lenkung und Leitung von Polizeieinsätzen bei großen oder unübersichtlichen Versammlungen einen legitimen Zweck, nämlich die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit und Ordnung, die erfahrungsgemäß von großen und unübersichtlichen Versammlungen ausgehen können. Ihre Anwendung hat sich dabei stets auch daran zu orientieren, dass es vorrangige Aufgabe der Polizei ist, die Ausübung des Grundrechts, sich frei und friedlich zu versammeln, zu gewährleisten und zu schützen. Dafür ist § 1 III VersammlG Bln auch geeignet und erforderlich. Gleich geeignete mildere Mittel als die Anfertigung offener Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung sind nicht erkennbar. Insbesondere ist nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber die mündliche Übermittlung von Lagebildern durch Beamte vor Ort für weniger geeignet gehalten hat (vgl. BlnAbghs-Dr 17/0642, S. 4).“ (BerlVerfGH aa)

(b) Angemessenheit
Eine Maßnahme ist nur angemessen, wenn die mit ihr verbundene Schwere der gesetzlichen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung mit dem Ziel, einen angemessenen Ausgleich zwischen Individual- und Allgemeininteresse herzustellen (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 133, 277 = NJW 2013, 1499 Rn. 109 = NVwZ 2013, 1335 Ls.; st. Rspr.), nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht.
Auch bei Berücksichtigung der besonderen Bedeutung der Versammlungsfreiheit für eine demokratische Gesellschaft haben die betr. Allgemeininteressen, nämlich der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung vor möglichen, von einer Versammlung ausgehenden Gefahren und damit die Wahrung des öffentlichen Friedens, ein hohes Gewicht. Gleichzeitig ist die Intensität des in der Anfertigung von der Übersichtsaufnahmen liegenden Eingriffs mit Rücksicht auf die zu beachtenden normativen Einschränkungen und die in der mündlichen Verhandlung berichteten Vorkehrungen der Berliner Polizei bei der Anwendung des Eingriffstatbestandes als vergleichsweise gering anzusehen.
„Übersichtsaufnahmen sind nach den angegriffenen Vorschriften nur rechtmäßig, wenn und soweit sie bei großen oder unübersichtlichen Versammlungen im Einzelfall erforderlich sind (vgl. dazu auch: VG Göttingen, Urt. v. 11.12.2013 – 1 A 283/12, BeckRS 2014, 45148). Sie stellen somit keine stets zulässige Maßnahme bei derartigen Versammlungen dar. Es müssen vielmehr Einzelfall bezogene Gründe bestehen, die eine Anwendung dieses Instruments erforderlich machen. Insofern ist … zumindest eine abstrakte Gefahrenprognose erforderlich. Daraus müssen sich Anhaltspunkte ergeben, die im Einzelfall eine Anfertigung von Übersichtsaufnahmen erfordern. Die Entscheidung über den Einsatz von Übersichtsaufnahmen und ihre Anfertigung sind im Übrigen vollständig gerichtlich überprüfbar.
Hinsichtlich der Intensität und des Gewichts des Grundrechtseingriffs durch Übersichtsaufnahmen ist zunächst die nach § 1 III 2 und 3 VersammlG Bln angeordnete offene (d.h. zumindest wahrnehmbare: vgl. BVerfG, NVwZ 2012, 818 Rn. 12) Anfertigung solcher Aufnahmen einschließlich der Pflicht zur Unterrichtung der Versammlungsleitung zu beachten. Die Offenheit der Maßnahme ist ein wichtiger Beitrag zur Wahrung ihrer Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn. Heimliche Eingriffe stehen stets unter einem erhöhten Rechtfertigungszwang (vgl. zum Bundesrecht: BVerfGE 120, 274 [325] = NJW 2008, 822). Ein verdeckter oder verschleierter Einsatz von Übersichtsaufnahmen ist nach der gesetzlich angeordneten Offenheit stets unzulässig, auch wenn aus tatsächlichen Gründen die Erkennbarkeit für jeden einzelnen Teilnehmer nicht zu jedem Zeitpunkt gewährleistet werden kann und muss. [Gerade] bei den … nach § 1 III 1 VersammlG Bln voraussetzungsgemäß allein in Betracht kommenden großen oder unübersichtlichen Versammlungen kann eine sichere Erkennbarkeit nicht zuverlässig garantiert werden, ohne durch eine auffällige Art und Weise der Anfertigung oder durch ständige oder besonders plakative Hinweise die Gefahr von Einschüchterungseffekten sogar noch zu erhöhen. Bei der Auswahl der Standorte ist gleichwohl stets auf Wahrnehmbarkeit zu achten. Der Herstellung der gebotenen Offenheit dient im Übrigen auch die Information der Versammlungsleitung über die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen (§ 1 III 3 VersammlG Bln). Eine unzureichende Information der Versammlungsleitung kann zur formellen Rechtswidrigkeit der Maßnahme führen.“
(BerlVerfGH aaO)
Weiterhin ist das Verbot der Identifikation einzelner Teilnehmer zu beachten. Zwar kann eine Identifizierbarkeit von Versammlungsteilnehmern im Einzelfall technisch möglich sein und tatsächlich – unabsichtlich durch technisches Versehen oder bewusst illegal – nicht gänzlich ausgeschlossen werden.
§ 1 III 2 VersammlG Bln verbietet jedoch ausdrücklich, die Aufnahmen zur Identifikation von Teilnehmerinnen und Teilnehmern einer Versammlung zu nutzen. Das steht zugleich jeder weiteren Verwendung aller aus Übersichtsaufnahmen etwa gewonnenen personenbezogenen Erkenntnisse zu Eingriffen im Rahmen der Lenkung und Leitung des Polizeieinsatzes entgegen. Gleichwohl mögliche Einschüchterungseffekte gegenüber (auch potenziellen) Versammlungsteilnehmern sind angesichts der grundlegenden Bedeutung der Versammlungsfreiheit zwar nicht bedeutungslos. Schon angesichts der gesetzlich angeordneten offenen Anfertigung und der flüchtigen Natur von Übersichtsaufnahmen nach dem Kamera-Monitor-Prinzip sowie des Verbots der Identifikation ist das Ausmaß der Grundrechtsberührung aber nicht als schwerwiegend anzusehen (vgl. zum Bayerischen Versammlungsgesetz: BVerfG, NVwZ 2009, 441). Durch die mit der Veröffentlichung von Gesetzen verbundene Publizitätswirkung (vgl. BVerfG, NVwZ 2002, 1365) ist überdies davon auszugehen, dass (auch potenziellen) Versammlungsteilnehmern die restriktiven Voraussetzungen einer Anfertigung von Übersichtsaufnahmen im Land Berlin bekannt sind oder jedenfalls bekannt sein können.“ (BerlVerfGH aaO)
Von Belang ist dabei auch, dass der Berliner Gesetzgeber – abweichend von bisher verfassungsrechtlich nicht verworfenen anderen landesgesetzlichen Regelungen – auf die Aufzeichnung von Übersichtsaufnahmen gänzlich verzichtet hat.
„Dem danach bei einer Gesamtbetrachtung vergleichsweise wenig intensiven Eingriff mit eher nur potenziellen Auswirkungen auf die innere Versammlungsfreiheit steht das im öffentlichen Interesse verfolgte Ziel einer effizienten Einsatzleitung gegenüber, das nicht zuletzt auch im Interesse der Versammlungsteilnehmer liegt. Aus verfassungsrechtlicher Sicht besteht die Aufgabe der Polizei dabei wegen des im Ausgangspunkt staatsfreien, unreglementierten Charakters von Versammlungen (vgl. BVerfG, NJW 1985, 2395 = NVwZ 1985, 898 Ls. – Brokdorf) ausschließlich darin, die freie und friedliche Durchführung von Versammlungen zu gewährleisten, indem sie feststellbare abstrakte und konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (einschließlich und namentlich für die Unversehrtheit der Versammlungsteilnehmer und Dritter) abwendet.“ (BerlVerfGH aaO)

c) Ergebnis
Der Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist verhältnismäßig und daher gerechtfertigt.
„Aus den zugleich berührten Grundrechten auf freie Meinungsäußerung nach Art. 14 I VvB (Art. 5 I 1 GG) und auf freie Bestimmung über die Preisgabe persönlicher Daten nach Art. 33 VvB (Art. 2 I GG i.V.m. Art. 1 I GG) ergeben sich für den vorliegenden Zusammenhang keine weiterreichenden Einschränkungen.“ (BerlVerfGH aaO)
Das Gesetz über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen vom 23.04.2013 (VersammlG Bln) ist folglich verfassungsgemäß.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) August 2014