Anspruch auf Zugang zu mandatsbezogenen Informationen

  1. Der dem Informationszugangsanspruch nach § 1 I IFG entgegenstehende Versagungsgrund des § 5 II IFG für Informationen aus Unterlagen, die mit dem Abgeord-netenmandat in Zusammenhang stehen, gilt nur für  personen-bezogene Daten.
  2. Angaben zum Sachleistungskonsum der Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden von § 5 II IFG erfasst.

BVerwG ; Urteil vom 27.11.2014 – 7 C 20/12

Examensrelevanz: §§ – Informations-, Akteneinsichts- und Auskunftsansprüche gegenüber Behörden kommen gelegentlich auch in Prüfungsaufgaben vor.

Relevante Rechtsnormen: § 1 I IFG, § 5 II IFG, § 3 I IFG

Fall:  Die Bet. streiten um den Zugang zu Informationen über den Sachleistungskonsum der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages.
Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages haben die Möglichkeit, im Rahmen ihrer Amtsausstattung nach § 12 IV 1 Nr. 1 S. 2 AbgG für einen Betrag von bis zu 12.000 € jährlich Gegenstände für den Büro-und Geschäftsbedarf anzuschaffen. Zu diesem Zweck hat die Verwaltung des Deutschen Bundestages für alle Abgeordneten ein Sachleistungskonto eingerichtet. Die Versorgung mit Büromaterial erfolgt dabei auf Grundlage eines Rahmenvertrags mit der Bekl. durch ein bestimmtes Unternehmen, während Geräte des Informations- und Kommunikationsbedarfs bei einem Anbieter nach Wahl erworben werden können. Aufwendungen bis zu einem Anschaffungswert von 800 € (inkl. MwSt.) können erstattet werden.
Mit E-Mail vom 09.07.2010 begehrte der Kl., Redakteur einer großen Tageszeitung, unter Berufung auf das Informationsfreiheitsgesetz Auskunft zur Verwendung der Sachmittelpauschale durch Mitglieder des Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010. Er fragte, wie viele Mitglieder des Deutschen Bundestages einen oder mehrere iPods über diese Pauschale abgerechnet hätten, wie viele iPods insgesamt abgerechnet worden seien, welche Zahl von Abgeordneten welche Anzahl von iPods abgerechnet habe, welche Abgeordneten wie viele Geräte abgerechnet hätten, welche Kosten hierfür entstanden seien und wie viele dieser Geräte von dem Unternehmen, das einen Rahmenvertrag mit dem Bundestag geschlossen habe, geliefert worden seien. Diesen Antrag lehnte die Bekl. ab. Die hiergegen erhobene Klage wies das VG Berlin ab. Mit Urteil vom 07.06.2012 hat das OVG Berlin-Brandenburg die Berufung des Kl. zurückgewiesen. Das BVerwG gab der Revision des Kl. teilweise statt und verpflichtete die Bekl., dem Kl. Auskunft zu folgenden Fragen zur Verwendung der Sachmittelpauschale der Mitglieder des 17. Deutschen Bundestages im ersten Halbjahr 2010 zu erteilen:
Wie viele iPods wurden insgesamt von Abgeordneten des Deutschen Bundestages erworben?

  1. Welche Anzahl an Abgeordneten hat welche Anzahl von iPods abgerechnet?
  2. Welche Kosten sind durch den Ankauf der iPods insgesamt entstanden?
  3. Wie viele dieser iPods wurden von der Fa. B. GmbH geliefert?
  4. Wie viele Abgeordnete des Deutschen Bundestages haben einen odermehrere iPods über die Sachmittelpauschale des Bundestages abgerechnet?

Nicht stattgegeben wurde dem Antrag auf Auskunft zu der Frage, welche Abgeordnete wie viele iPods abge-rechnet haben.

I. Anspruch auf Auskunft zu der Frage, welche Abgeordnete wie viele iPods abgerechnet haben
Ein solcher Anspruch könnte sich aus § 1 I 2 IFG ergeben. Nach § 1 I 1 IFG hat jeder nach Maßgabe des Informationsfreiheitsgesetzes gegenüber den Behörden des Bundes einen Anspruch auf Zugang zu amtlichen Informationen. Für sonstige Bundesorgane und -einrichtungen gilt dies nach § 1 I 2 IFG in gleicher Weise, soweit sie öffentlich-rechtliche Verwaltungsaufgaben wahrnehmen.

1. Bundestag als auskunftspflichtige Behörde
„Das OVG hat im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats (BVerwGE 141, 122 = NVwZ 2012, 256 Ls. = BeckRS 2012, 45392 Rn. 11 ff.) zutreffend ausgeführt, dass der Deutsche Bundestag in Bezug auf die begehrten Informationen grundsätzlich auskunftspflichtige Behörde nach § 1 I 1 IFG ist. Er nimmt, soweit er den Abgeordneten die Amtsausstattung zur Verfügung stellt, eine öffentlich-rechtliche Ver-waltungstätigkeit wahr. Die demgegenüber vom funktionalen Behördenbegriff ausgenommene parlamentarische Tätigkeit des Abgeordneten als solche (vgl. BT-Drs. 15/4493, 8; Schoch, IFG, 2009, § 1 Rn. 96 f.) ist nicht Gegenstand des Auskunftsbegehrens.“ (BVerwG aaO.)

2. Ausschlussgründe
Der begehrten Auskunftserteilung könnte hier aber der Schutz personenbezogener Daten nach § 5 IFG entgegenstehen.
Nach § 5 I 1 IFG darf Zugang zu personenbezogenen Daten nur gewährt werden, soweit das Informationsinteresse des Antragstellers das schutzwürdige Interesse des Dritten am Ausschluss des Informationszugangs überwiegt oder der Dritte eingewilligt hat.
Auf eine Interessenabwägung kommt es aber nach § 5 II IFG dann nicht mehr an, wenn es um Informationen aus Unterlagen geht, soweit sie mit dem Dienst- oder Amtsverhältnis oder einem Mandat des Dritten in Zusammenhang stehen und bei Infor-mationen, die einem Berufs- oder Amtsgeheimnis unterliegen.
„Hiernach ist bei personenbezogenen Daten, die durch die in der Vorschrift bezeichneten besonderen Umstände gekennzeichnet sind, für eine einzelfallbezogene Abwägung kein Raum mehr; vielmehr hat das Gesetz selbst eine abschließende Entscheidung getroffen und im Ergebnis einen abwägungsresistenten Ausschlussgrund für einen beantragten Informationszugang normiert (vgl. Schoch in Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 123 [145 f.]; Sitsen, Das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes, 2009, 206 f.).“ (BVerwG aaO.)

a) Betroffenheit personenbezogener Daten
Hier kann der Begriff des § 3 I BDSG herangezogen werden. Danach sind per-sonenbezogene Daten Einzelangaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person.
„Diese Voraussetzungen sind gegeben, da der Kl. Informationen über die Beschaffungspraxis der einzelnen namentlich bezeichneten Abgeordneten begehrt; hierbei geht es um sachliche Verhältnisse bestimmter Personen.“ (BVerwG aaO.)

b) Mandatszusammenhang
Eine Auskunftserteilung wäre ohne weitere Abwägung ausgeschlossen, wenn es sich im Sinne des § 5 II IFG um Informationen handeln würde, die mit einem Mandat des Dritten im Zusammenhang. Die Vorschrift stellt neben dem Dienst- und dem Amtsverhältnis auch das Abgeordnetenmandat unter besonderen Schutz.

aa) Begriff des Mandatszusammenhangs
„Die Norm fordert ihrem Wortlaut nach durch das Abstellen auf den „Zusammenhang“ lediglich, dass zwischen dem Mandat und der Information eine – im Gesetz nicht näher spezifizierte – Verbindung besteht. Wie insoweit die Grenzen allgemein zu ziehen sind und der Begriff des Zusammenhangs seine Konturen gewinnen kann, bedarf hier keiner Klärung. Denn die Ver-bindung zwischen den Angaben und dem Mandat wird im vorliegenden Fall, worauf das OVG zutreffend hinweist, normativ geprägt; die begehrten Informationen betreffen die durch das Abgeordnetengesetz in Ausfüllung der verfassungsrechtlichen Vorgaben nach Art. 48 III GG ge-regelte Amtsausstattung und damit einen Ausschnitt aus der Rechtsstellung des Abgeord-neten, der die Ausübung des Mandats durch Sicherung seiner sächlichen Voraussetzungen ermöglichen soll. Der Zusammenhang mit dem Mandat ist demnach nicht lediglich ein faktischer, sondern rechtlich vorgegeben.“ (BVerwG aaO.)
Angaben über die Nutzung der Amtsausstattung durch den Abgeordneten werden daher von § 5 II IFG erfasst

bb) Keine einschränkende Auslegung
§ 5 II IFG privilegiert neben dem Mandat auch das Dienst- und das Amtsverhältnis. Daraus folgt nicht, dass die damit bezweckten Rechtswirkungen jeweils gleichartig ausgestaltet sind. Der auf die drei genannten Bereiche bezogene Schutz kann nicht als in der Weise gleichgerichtet verstanden werden, dass vom Schutz des „Dienst-, Amts- und Mandatsverhältnisses“ gesprochen wird und sodann allein Angaben zum „Grundverhältnis“, d.h. dem Mandatsverhältnis als solchen, abwägungsfest sein sollen (so Sitsen, 208 f.).“ (BVerwG aaO.)
Auch die Auslegung der Vorschrift ergibt einen solchen Ansatz nicht.

(1)   Wortlautauslegung
„Diese Auffassung setzt sich bereits über den Wortlaut des Gesetzes hinweg, das einerseits das Dienst- und Amtsverhältnis und andererseits das Mandat erwähnt, jedoch nicht das Begriffspaar Amt und Mandat verwendet.“ (BVerwG aaO.)

(2)   Entstehungsgeschichte
„Die Entstehungsgeschichte der Bestimmung rechtfertigt ebenso wenig den Schluss auf einen vollständigen inhaltlichen Gleichlauf in den drei Schutzrichtungen.“ (BVerwG aaO.)

(3)   Teleologische Auslegung
„Schließlich gebieten auch Sinn und Zweck des § 5 II IFG keine Auslegung dahingehend, dass der geforderte Zusammenhang mit dem Mandat ein „spezifischer und kein ubiquitärer“ sein müsse und deshalb für „Randerscheinungen der Abgeordnetentätigkeit“ nicht zum Tragen kommen dürfe (so Schoch in Informationsfreiheit und Informationsrecht, Jahrbuch 2013, 123 [146]). Denn das Gesetz möchte durch die Verbesserung der Transparenz der Verwaltung die effektive Wahrnehmung von Bürgerrechten, die Förderung der demo-kratischen Meinungs- und Willensbildung sowie die Verbesserung der Kontrolle staatlichen Handelns erreichen. Ein solchermaßen ehrgeiziges Ziel …setzt voraus, dass die vom Gesetzgeber als geboten erachteten Beschränkungen des Grundsatzes der Informationsgewährung konkret und präzise gefasst sind (so BT-Drs. 15/4493, 9). Sie müssen ihrerseits allerdings den von ihnen verfolgten Anliegen entsprechend verstanden und ernst genommen werden.
Der Ausschlussgrund des § 5 II IFG ist so klar und präzise gefasst, dass sich jedenfalls die entscheidungserhebliche Fallgestaltung eines auf Informationen über die Beschaffung von Gegenständen der Amtsausstattung gerichteten Auskunftsbegehrens ihm eindeutig zuordnen lässt; denn der in § 5 II IFG geforderte Zusammenhang mit dem Mandat ist in dieser Konstellation nicht bloß faktischer Natur, sondern durch § 12 IV Abgeordnetengesetz – AbgG – i.d.F. der Bekanntmachung vom 21.02.1996 (BGBl. I 1996, 326) zuletzt geändert durch Art. 1 des Gesetzes vom 11.07.2014 (BGBl. I 2014, 906) normativ begründet. Spielraum für ein einengendes Verständnis bleibt nach dem Sinn und Zweck des Ausschlussgrundes insoweit nicht.“
(BVerwG aaO.)

(4)   Systematische Auslegung
Eine Korrektur ist auch nicht vor dem Hintergrund der auf Nebentätigkeiten bezogenen Offenbarungspflicht des § 44 a IV AbgG zur Vermeidung von Wertungswidersprüchen erforderlich.
„Die Offenbarungspflichten über Einkünfte aus Nebentätigkeiten dienen der Information der Wähler und des Deutschen Bundestages über Interessenverflechtungen und wirtschaftliche Abhängigkeiten der Abgeordneten, die die Funktionsfähigkeit des Parlaments als Repräsentationsorgan des ganzen Volkes beeinträchtigen können (BVerfGE 118, 277 [353 f.] = NVwZ 2007, 916 = NJW 2008, 49 Ls.). Einen solchen gravierenden Einfluss auf die Funktionsfähigkeit des Parlaments hat ein gegebenenfalls kritikwürdiger Gebrauch der Sachleistungspauschale indessen nicht.“ (BVerwG aaO.)

II. Anspruch auf anonymisierte Auskünfte zu den sonstigen Fragen


1. Tauglicher Informationsgegenstand

Neben dem Vorliegen der vorstehenden Voraussetzungen stellt sich die Frage, ob das Informationszugangsbegehren ist auf einen tauglichen Gegenstand gerichtet ist.
Nach § 2 Nr. 1 IFG ist der Anspruch auf amtliche Informationen gerichtet. Darunter ist jede amtlichen Zwecken dienende Aufzeichnung zu verstehen, unabhängig von der Art ihrer Speicherung. Hier würde die Erfüllung des Auskunftsanspruchs eine Sammlung von Daten aus den Aufzeichnungen zu jedem einzelnen Mitglied des Deutschen
Bundestages und eine Zusammenstellung bzw. rechnerische Auswertung dieser Daten erfordern. Fraglich ist, ob dies von § 1 I IFG gedeckt ist.
„Es trifft zwar zu, dass sich der Informationsanspruch grundsätzlich auf den bei der informationspflichtigen Behörde vorhandenen Bestand beschränkt. Die Behörde trifft keine Informationsbeschaffungspflicht und sie ist nicht gehalten, begehrte Informationen durch Untersuchungen erst zu generieren (vgl. BVerwG, Buchholz 404 IFG Nr. 11 = NJW 2013, 2538 Rn. 11 m.w.N.; zum presserechtlichen Auskunftsanspruch BVerwGE 146, 56 = NVwZ 2013, 1006 Rn. 30 = NJW 2013, 2919 Ls.). Um eine solche Informationsbeschaffung geht es hier aber nicht. Die Unterlagen zur Nutzung der Sachleistungspauschale durch die Ab-geordneten liegen der Bekl. – gegliedert nach den jeweiligen Sachleistungskonten der einzelnen Ab-geordneten – vor. Ohne Bedeutung ist insoweit, dass die Abrechnung der iPods, wie die Bekl. in der mündlichen Verhandlung erläutert hat, nicht ohne weiteres aus den Unterlagen erkennbar ist, weil sich die ab-gerechneten Erwerbsvorgänge hinter Code-Nr. und Typ-Nr. verbergen. Die folglich erforderliche „nachträgliche Rekonstruktion“ der Sachinformationen ist eine reine Übertragungsleistung, die als Vorbe-dingung des Informationszugangs lediglich ein in verwaltungstechnischen Erwägungen wurzelndes Zugangshindernis beseitigt. Wenn angesichts des Informationsinteresses und des insofern spezifizierten Zugangsantrags nicht nur die vorhandenen Unterlagen zu einem oder wenigen Abgeordneten, sondern die zu allen Abgeordneten von der Bundestagsverwaltung zu überprüfen sind, erhöht sich zwar der organisa-torische und zeitliche Aufwand für die Beantwortung des Antrags, am Vorhandensein der Information ändert sich aber nichts. Allein die Addition gleichartiger Informationen ist keine vom Informationsanspruch nicht umfasste inhaltliche Aufbereitung von Informationen. Dies gilt nicht nur für die Ermittlung der Anzahl der erworbenen iPods oder der betroffenen Abgeordneten – die Vorlage einer Strichliste ist keine ernsthaft zu erwägende Alternative –, sondern auch für die Ermittlung der erstatteten Gesamtkosten. Denn deren Ermittlung ist angesichts leistungsfähiger Computerprogramme nicht aufwändiger als die Auflistung der jeweiligen Einzelbeträge.“ (BVerwG aaO.)

2. Ausschlussgründe
Fraglich ist, ob auch hier § 5 II IFG einer Auskunftserteilung entgegensteht. Dann
müsste es sich um personenbezogene Daten handeln. Das setzt voraus, dass sie sich auf bestimmbare Personen i.S.v. § 3 I BDSG beziehen.
„Einer bestimmbaren Person kann eine Angabe zugeordnet werden, wenn der Personenbezug zwar nicht aus dem konkreten Datensatz ersichtlich, dieser aber mithilfe ansonsten bekannter Angaben und damit von sogenanntem Zusatzwissen hergestellt werden kann (zur Erkennbarkeit einer Person s. auch BVerfGE 119, 1 [25 f.] = NJW 2008, 39; BVerfGK 3, 31 [321 f.] = NJW 2004, 3619; BGH, NJW 2005, 2844 [2845 f.] = GRUR 2005, 788). Unter welchen Voraussetzungen hiervon auszugehen ist, ergibt sich aus der Vorschrift des § 3 VI BDSG, die den zum Personenbezug komplementären Begriff der Anonymisierung umschreibt. Danach ist Anonymisieren das Verändern personenbezogener Daten derart, dass die Einzelan-gaben über persönliche oder sachliche Verhältnisse nicht mehr oder nur mit einem unverhältnismäßig großen Aufwand an Zeit, Kosten und Arbeitskraft einer bestimmten oder bestimmbaren natürlichen Person zugeordnet werden können. Der Personenbezug entfällt bei einer Veränderung der Daten vor Herausgabe durch Beseitigung der Identifikationsmerkmale demnach nur, wenn eine spätere Deanonymisierung nur mit unverhältnismäßigem Aufwand vorgenommen werden kann. Ob eine solche Deanonymisierung mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu erwarten ist, erfordert eine Risikoanalyse im Einzelfall (vgl. Dammann in Simitis, BDSG, 8. Aufl. 2014, § 3 Rn. 23 ff.; Kühling/Klar, NJW 2013, 3611 [3613]).“ (BVerwG aaO.)
Es kommt daher darauf an, ob im vorliegenden Fall ein solches Risiko der Deanonymisierung tatsächlich angenommen werden kann.
„Unter Anlegung dieses rechtlichen Maßstabs hat das OVG es insbesondere angesichts eines Skanda-lisierungspotenzials bei einer Gesamtschau verschiedener Umstände als durchaus wahrscheinlich er-achtet, dass die Veröffentlichung anonymisierter Informationen entscheidend zur Weitergabe auch per-sonenbezogener Daten über Handlungen individualisierter Abgeordneter beitragen könne.
[Hierbei hat das OVG] nicht beachtet, dass ihm aus einem Parallelverfahren (OVG Berlin-Brandenburg, OVG 12 B 34/10, ZD 2013, 638 Ls. = BeckRS 2012, 51575, nachfolgend BVerwG 7 C 19/12, BeckRS 2015, 41981) geläufige vergleichbare Vorgänge in der Vergangenheit seine Prognose, die in ihren tatsächlichen Annahmen nicht weiter erläutert wird, gerade nicht bestätigen. In der Presse ist nämlich Ende 2009 über die allgemeinen, nicht auf einzelne Abgeordnete bezogenen Zahlen zur Beschaffung von Montblanc-Füllfederhaltern über das Sachleistungskonto berichtet worden (s. die Nachw. bei Soyka, JA 2011, 566). Ungeachtet der bis zur Entscheidung des OVG vergangenen Zeit sind individualisierte Vorwürfe gegen
namentlich benannte Abgeordnete nicht bekannt geworden; die generellen Angaben sind demnach nicht deanonymisiert worden.
Die Tragfähigkeit und die Überzeugungskraft der Erwägungen des OVG werden dadurch … erschüttert. Vor diesem Hintergrund vermag der Senat nicht zu erkennen, dass die Bekanntgabe der auf die Gesamtheit der Abgeordneten bezogenen Zahlen mit hinreichender Wahrscheinlichkeit Ausgangspunkt für die Auf-deckung der Beschaffungspraxis des einzelnen Abgeordneten sein könnte.“
(BVerwG aaO.)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Juli 2015