Besonderes Rechtsschutzbedürfnis für vorbeugende Unterlassungsklage

Auch wenn bei einer vorbeugenden Unterlassungsklage gegen schlichtes Verwaltungs-handeln der Suspensiveffekt des § 80 I VwGO nicht zur Verfügung steht, ist zur Wahrung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) das Rechtsschutzbedürfnis nur zu bejahen, wenn sich mit hinreichender Bestimmtheit bereits übersehen lässt, dass die befürchtete Maßnahme auch tatsächlich jederzeit droht.

OVG Lüneburg; Beschluss vom 09.04.2014 – 13 LA 17/13

Examensrelevanz: §§§ – Die vorbeugende Unterlassungsklage gegen Verwaltungshandeln kann sowohl in Aufgaben des ersten wie auch des zweiten Staatsexamens auftauchen. Da die Voraussetzungen gesetzlich nicht normiert sind, müssen sie bekannt sein.

Relevante Rechtsnormen: Art. 19 IV GG, § 80 I VwGO,

Prüfungswissen „Die Rechtsbeschwerde“ findet Ihr im Blog von heute morgen!

Fall:  Die Klägerin verlangt vom Beklagten, Besuche nach § 30 IV, V NPsychKG in der von ihr betriebenen Altenpflegeeinrichtung „D.“ in E. F., G., zu unterlassen. Die durch Versorgungsvertrag nach § 72 SGB XI zugelassene Pflegeeinrichtung der Klägerin nimmt insbesondere ältere demenzkranke und demenziell veränderte Menschen auf, die dort nach dem sog. Hausgemeinschaftskonzept in Wohngruppen betreut und versorgt werden. Sie klagt auf Unterlassung von Besuchen durch die vom Beklagten gebildete Besuchs-kommission (§ 30 III NPsychKG). Ist die Klage zulässig?
Die Klage könnte als vorbeugende Unterlassungsklage zulässig sein.

I. Allgemeines zur vorbeugenden Unterlassungsklage

1. Anwendungsbereich
Die vorbeugende Unterlassungsklage ist eine Klage des Präventivrechtsschutzes. Sie ermöglicht es dem Kläger, schon vor Eintritt einer Belastung gegen diese zu erwartende Belastung zu klagen.
Die vorbeugende Unterlassungsklage ist sowohl gegen zu erwartendes schlicht-hoheitliches Handeln möglich also auch gegen zu erwartende VA.
Der Klageart nach handelt es sich um eine allgemeine Leistungsklage

2. Grundsatz
Der Kläger kann gegen eine ihn belastende Verwaltungsmaßnahme vorgehen, nachdem diese ergangen ist. Grundsätzlich wird es ihm also zugemutet, die Belastung zunächst abzuwarten. Seinem Rechtsschutzinteresse wird dadurch hinreichend entsprochen, dass die Belastung wegen des mit dem Rechtsmittel verbundenen Suspensiveffektes (§ 80 I VwGO) zunächst gegen ihn keine Wirkungen entfaltet.
„Verwaltungsrechtsschutz ist grundsätzlich nachgängiger Rechtsschutz. Das folgt aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, der der Gerichtsbarkeit nur die Kontrolle der Verwaltungstätigkeit aufträgt, ihr aber grundsätzlich nicht gestattet, bereits im Vorhinein gebietend oder verbietend in den Bereich der Verwaltung einzugreifen. Die Verwaltungsgerichtsordnung stellt darum ein System nachgängigen – ggf. einstweiligen – Rechtsschutzes bereit und geht davon aus, dass dieses zur Gewährung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) grundsätzlich ausreicht.“ (OVG Lüneburg aaO)

3. Ausnahme
Aufgrund besonderer Umstände kann jedoch der Fall eintreten, dass die üblichen reaktiven Rechtsschutzmöglichkeiten nicht ausreichen, um das Rechtsschutzbedürfnis des Klägers zu befriedigen und die Effektivität des Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) sicherzustellen. In diesen seltenen Fällen ist es ausnahmsweise möglich, die Belastung schon vor ihrem Eintritt abzuwehren.
Vorbeugende Klagen sind daher nur zulässig, wenn ein besonderes schützenswertes Interesse gerade an der Inanspruchnahme vorbeugenden Rechtsschutzes besteht, wenn mit anderen Worten der Verweis auf den nachgängigen Rechtsschutz – einschließlich des einstweiligen Rechtsschutzes – mit für die Klägerin unzumutbaren Nachteilen verbunden wäre (st. Rspr.., vgl. BVerwG, Urt. v 12.01.1967 – BVerwG 3 C 58.65 – BVerwGE 26, 23 = Buchholz 427.3 § 338 LAG Nr. 13, vom 08.09.1972 – BVerwG 4 C 17.71 – BVerwGE 40, 323 [326 f.], vom 29. Juli 1977 – BVerwG 4 C 51.75BVerwGE 54, 211 [214 f.], vom 7.05.1987 – BVerwG 3 C 53.85BVerwGE 77, 207 [212] = Buchholz 418.711 LMBG Nr. 16 S. 34, vom 25.09.2008 – BVerwG 3 C 35/07 -, BVerwGE 132, 64 [68]).“ (OVG Lüneburg aaO)
Ein besonderes Rechtsschutzbedürfnis für Präventivrechtsschutz ist nur dann anzunehmen,
–   ein VA/Verwaltungshandeln überhaupt mit hinreichender Sicherheit zu erwarten ist
–   bereits hinreichende Bestimmtheit/Bestimmbarkeit vorliegt
–  ohne die vorbeugende Unterlassungsklage kein effektiver Rechtsschutz möglich wäre, als vollendete Tatsachen geschaffen würde, die nicht ohne weiteres wieder rückgängig zu machen sind.
oder
–  der Bürger gegen eine Vielzahl von VA klagen müsste (z.B. bei zu erwartenden Baugenehmigungen an etliche Nachbarn)
–   die bereits hinreichend bestimmt und hinreichend wahrscheinlich zu erwarten sind.

4. Anwendung auf den Fall
„ Dass die Klägerin besondere Gründe hat, die es rechtfertigen, den aus ihrer Sicht jederzeit drohenden unangekündigten Besuch ihrer Einrichtung nicht abzuwarten, weil dann vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO nicht mehr wirksam zu erlangen sei, hat das Verwaltungsgericht unter eingehender Auswertung der bisherigen Besuchspraxis der Besuchskommission H. mit zutreffenden Erwägungen, denen der Senat folgt, verneint.
Auch wenn bei einer vorbeugenden Unterlassungsklage gegen schlichtes Verwaltungshandeln der Suspensiveffekt des § 80 I VwGO der Klägerin hier nicht zur Verfügung steht, ist zur Wahrung des Gebotes effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 IV GG) das Rechtsschutzbedürfnis nur zu bejahen, sofern sich mit hinreichender Bestimmtheit bereits übersehen lässt, dass die befürchtete Maßnahme der Verwaltung auch tatsächlich jederzeit droht. Das ist hier nicht der Fall. Der Senat vermag unter Berücksichtigung der Ausführungen des Beklagten in der Antragserwiderung nicht zu erkennen, dass die zuständige Besuchskommission H. sich auf einen Besuch der Einrichtung der Klägerin bereits unzweideutig festgelegt hat und die nach ihrer Auffassung abzuwehrende Rechtsverletzung deswegen unmittelbar bevorsteht. Wenn der diesbezügliche Entscheidungsfindungsprozess wie hier noch aussteht und von künftigen nicht vorhersehbaren Verhältnissen abhängt und deshalb noch völlig ungewiss ist, ob, wann, in welcher Weise und unter welchen tatsächlichen und rechtlichen Voraussetzungen die Besuchskommission sich zu einem unangemeldeten Besuch der Einrichtung der Klägerin entschließt, kommt jede Klage zu früh und kann ein berechtigtes Interesse an einem vorbeugenden Rechtsschutz nicht anerkannt werden (vgl. BVerwGE 45, 99 [105]).“
(OVG Lüneburg aaO)
Ein spezifisches Interesse der Klägerin gerade an vorbeugendem Rechtsschutz ist daher nicht erkennbar, so dass die vorbeugende Unterlassungsklage unzulässig ist.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) September 2014