BVerfG: Enteignung zu Gunsten Privater – Administrativenteignung

  1. Das zur Enteignung ermächtigende Gesetz muss hinreichend bestimmt regeln, zu welchem Zweck, unter welchen Voraussetzungen und für welche Vorhaben enteignet werden darf.
  2. Den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG genügt hingegen eine Regelung nicht, die die Entscheidung, für welche Vorhaben und zu welchen Zwecken enteignet werden darf, faktisch in die Hand der Verwaltung legt.
  3. Bei Enteignungen zu Gunsten Privater, die nur mittelbar dem gemeinen Wohl dienen, sind erhöhte Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Enteignungsregeln zu stellen.

BVerfG, Beschluss vom 21.12.2016 – 1 BvL 10/14 – NVwZ 2017, 399

Relevante Rechtsnormen: Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG

Fall: In der Sache geht es um die in § 2 des NRWRohrLG vorsehene Administrativenteigung Sicherung der Versorgung der Industrie mit Kohlenmonoxid (§ 2 Nr. 1 NRWRohrLG) und die Gewährleistung des diskriminierungsfreien Zugangs bei hoher Verfügbarkeit (§ 2 Nr. 3 NRWRohrLG. Im Rahmen eines konkreten Normenkontrollverfahrens hat das OVG Münster dem BVerfG die Frage zur Entscheidung vorgelegt, ob das Gesetz mit Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG vereinbar ist. Dies gilt insbesondere vor dem Hintergrund, dass Enteigungen nach dem NRWRohlLG zugunsten von Privatunternehmen erfolgen.
Nach § 14 Abs. 3 S. 1 GG ist eine Enteignung nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig.
Art. 14 Abs. 3 S. 1 GG stellt unter den Gesichtspunkten der Bestimmtheit des Enteignungszwecks und seiner Sicherung besondere Anforderungen an ein Gesetz, das die Enteignung zu Gunsten Privater gestattet (vgl. zuletzt BVerfGE 134, 242 [290 ff.] = NVwZ 2014, 211 Rn. 164 ff.).“ (BVerfG aaO.)

I. Hinreichende Bestimmtheit
„Das zur Enteignung ermächtigende Gesetz muss hinreichend bestimmt regeln, zu welchem Zweck, unter welchen Voraussetzungen und für welche Vorhaben enteignet werden darf (vgl. BVerfGE 56, 249 [261] = NJW 1981, 1257; BVerfGE 74, 264 [285] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.; BVerfGE 134, 242 [293] = NVwZ 2014, 211 Rn. 174).
Wie konkret der Gesetzgeber in dem jeweiligen Enteignungsgesetz das die Enteignung legitimierende Gemeinwohl benennen muss, lässt sich nicht allgemein festlegen. Dies hängt unter anderem von dessen Zusammenspiel mit den das angestrebte Gemeinwohlziel fördernden Vorhaben und deren Konkretisierung im Enteignungsgesetz ab (BVerfGE 134, 242 [293] = NVwZ 2014, 211 Rn. 175).
Nur selten wird ein gesetzlich bestimmtes Gemeinwohlziel unmittelbar durch einzelne Enteignungsmaßnahmen verwirklicht werden. In diesem Fall genügt eine präzise Bestimmung des Enteignungsziels durch den Gesetzgeber, sofern in dieser zugleich das dabei letztlich verfolgte Gemeinwohlziel erkennbar ist. Zumeist wird es zwischen der Inanspruchnahme einzelner Eigentumspositionen und dem Erreichen des angestrebten Gemeinwohlziels in zumindest noch einem Zwischenschritt der Realisierung konkreter Vorhaben – etwa des Baus einer Straße, eines Schienenwegs, eines Flughafens oder eines Bergbaugewinnungsbetriebs – bedürfen, zu deren Verwirklichung die Enteignungsmaßnahmen erforderlich sind. In diesen Fällen muss der Gesetzgeber nicht die konkreten Einzelvorhaben bestimmen. Er ist aber gehalten, die Vorhaben der Art nach zu benennen, über deren Verwirklichung das angestrebte Gemeinwohlziel erreicht werden soll (vgl. BVerfGE 24, 367 [403] = NJW 1969, 309; BVerfGE 56, 249 [261] = NJW 1981, 1257; BVerfGE 74, 264 [285] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.). Ergibt sich aus gesetzlich ihrer Art nach hinreichend bestimmten Vorhaben zugleich eindeutig der vom Gesetzgeber angestrebte Gemeinwohlzweck, ist die ausdrückliche Benennung des Gemeinwohls im Gesetz entbehrlich. Umgekehrt entlastet ihn eine präzise Umschreibung des verfolgten Gemeinwohlziels von einer näheren Festlegung der zu seiner Erreichung zulässigen Vorhaben, wenn dafür von vornherein nur Vorhaben bestimmter Art in Frage kommen, die mit der Festlegung des Gemeinwohlziels ersichtlich legitimiert sein sollen (BVerfGE 134, 242 [293] = NVwZ 2014, 211 Rn. 176).
Den verfassungsrechtlichen Bestimmtheitsanforderungen aus Art. 14 Abs. 3 S. 2 GG genügt hingegen eine Regelung nicht, die die Entscheidung, für welche Vorhaben und zu welchen Zwecken enteignet werden darf, faktisch in die Hand der Verwaltung legt (vgl. BVerfGE 74, 264 [285 f.] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.). Enteignungsgesetze, die eine Enteignung gestatten, um „ein dem Wohl der Allgemeinheit dienendes Vorhaben“ zu verwirklichen und dabei weder das Vorhaben noch das Wohl der Allgemeinheit näher präzisieren, wiederholen nur den Wortlaut des Grundgesetzes und verfehlen damit die dem Gesetzgeber vorbehaltene Konkretisierungsaufgabe (BVerfGE 134, 242 [294] = NVwZ 2014, 211 Rn. 177).“ (BVerfG a.a.O.).

II. Besondere Anforderungen bei der Enteignung zu Gunsten Privater
„Die Verfassung schließt Enteignungen zu Gunsten Privater nicht aus (vgl. BVerfGE 66, 248 [257] = NJW 1984, 1872 = NVwZ 1984, 574 Ls.; BVerfGE 74, 264 [284] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.). Die Enteignung zu Gunsten Privater stellt allerdings besondere Anforderungen an die Bestimmung des verfolgten Zieles, die gesetzliche Ausgestaltung der Voraussetzungen und an die weiteren Geltungsbedingungen einer solchen Enteignung. Dabei bedarf es einer besonders sorgfältigen Prüfung, ob hinter dem verfolgten Gemeinwohlziel ein auch unter Berücksichtigung der Privatnützigkeit der Enteignung hinreichend schwerwiegendes, spezifisch öffentliches Interesse steht (vgl. BVerfGE 74, 264 [281 ff., 289] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.; BVerfGE 134, 242 [294 f.] = NVwZ 2014, 211 Rn. 178).
Ordnet der Staat Enteignungen zu Gunsten Privater an, kann er sich trotz der grundsätzlichen Gemeinwohlverpflichtung des Eigentums (Art. 14 Abs. 2 GG) nicht ohne Weiteres darauf verlassen, dass die enteignungsbegünstigten Privaten tatsächlich das Gemeinwohlziel verfolgen, das der Staat mit der Enteignung erreichen oder zumindest fördern will. Es bedarf daher in diesen Fällen gesetzlicher Regeln, die sicherstellen, dass begünstigte Private das enteignete Gut zur Verwirklichung des die Enteignung legitimierenden Ziels verwenden werden und dass diese Nutzung dauerhaft erfolgt, soweit sie nicht der Natur der Verwendung gemäß auf eine einmalige Inanspruchnahme beschränkt ist (vgl. BVerfGE 38, 175 [180] = NJW 1975, 37; BVerfGE 74, 264 [286] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.; BVerfGE 134, 242 [295] = NVwZ 2014, 211 Rn. 179).
Bei Enteignungen zu Gunsten Privater, die nur mittelbar dem gemeinen Wohl dienen, sind erhöhte Anforderungen an die Klarheit und Bestimmtheit der gesetzlichen Enteignungsregeln zu stellen. So hat der Gesetzgeber unzweideutig zu regeln, ob und für welche Vorhaben eine solche Enteignung statthaft sein soll (vgl. BVerfGE 74, 264 [285] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.). Die Verantwortung dafür, welches konkrete Vorhaben zur Erreichung des Gemeinwohlziels verwirklicht werden soll, welches Eigentum als dafür geeignet heranzuziehen ist und ob dessen Enteignung im Einzelfall verhältnismäßig ist, muss in den Händen des Staates bleiben. Dies gilt in den Fällen der Enteignung von Grund und Boden vor allem für die Auswahl der zu enteignenden Grundstücke.
Die Sicherung der dauerhaften Gemeinwohlnutzung des enteigneten Gutes bedarf umso genauerer und detaillierterer gesetzlicher Vorgaben, je weniger schon der Geschäftsgegenstand des privaten Unternehmens, zu dessen Gunsten die Enteignung erfolgt, darauf ausgerichtete ist, dem gemeinen Wohl zu dienen (vgl. BVerfGE 74, 264 [285] = NJW 1987, 1251 = NVwZ 1987, 487 Ls.). Das kann eine Regulierung des privatwirtschaftlichen Handelns erfordern, die durch gesetzliche Verpflichtungen gegenüber anderen Privaten oder der Allgemeinheit oder durch geeignete und effektive Zulassungs-, Überwachungs- und Eingriffsrechte einer Behörde die Rückbindung des Privaten an seine Verpflichtung auf das Gemeinwohlziel sicherstellt, solange er den Nutzen aus einer Enteignung zieht (BVerfGE 134, 242 [296] = NVwZ 2014, 211 Rn. 181).“ (BVerfG a.a.O.)

III. Entscheidung des BVerfG
Das BVerfG hat den Vorlagebeschluss des OVG Münster mangels hinreichender Begründung als unzulässig abgelehnt.