1. Das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich aus Art. 2 Abs. 1 GG, nicht aus Art. 9 Abs. 1 GG.
  2. Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt auch davor, zu einem Kammerbeitrag herangezogen zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist.

BVerfG, Beschluss vom 12.07.2017 – 1 BvR 2222/12,  1 BvR 1106/13 – BeckRS 2017, 119141

Relevante Rechtsnormen: Art. 2 Abs. 1 GG, Art. 9 Abs. 1 GG

Fall: Die Industrie- und Handelskammern sind als Körperschaften des öffentlichen Rechts organisiert, an die die Kammermitglieder Beiträge zahlen müssen. Pflichtmitglied ist, wer im Bezirk der jeweils regional zuständigen Industrie- und Handelskammer einen Gewerbebetrieb betreibt.
Mit ihren Verfassungsbeschwerden machen die Beschwerdeführerinnen geltend, die von der jeweiligen Industrie- und Handelskammer erhobenen Beiträge entbehrten einer verfassungsgemäßen Grundlage, weil die im Gesetz zur vorläufigen Regelung des Rechts der Industrie- und Handelskammern vom 18.12.1956 (BGBl I S. 920, IHKG) normierte Pflichtmitgliedschaft nicht mit dem Grundgesetz vereinbar sei. Dies verletze sie in ihren Rechten aus Art. 9 Abs. 1 GG, jedenfalls aber aus Art. 2 Abs. 1 GG. Trifft dies zu?

I. Eingriff in die negative Koalitionsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 GG
Nach Art. 9 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, Vereine und Gesellschaften zu bilden. Die Vereinigungsfreiheit erstreckt sich sowohl auf das Recht, einer Vereinigung beizutreten (sog. positive Vereinigungsfreiheit) als auch, einer solchen fernzubleiben (sog. negative Vereinigungsfreiheit).
„Das spezielle Grundrecht des Art. 9 Abs. 1 GG garantiert die Freiheit, sich aus privater Initiative unabhängig vom Staat mit anderen zu Vereinigungen zusammenzuschließen, sie zu gründen oder ihnen fernzubleiben (vgl. BVerfGE 38, 281 [297 f.]). Die Vereinigungsfreiheit des Art. 9 Abs. 1 GG zielt auf freiwillige Zusammenschlüsse zu frei gewählten Zwecken. Eine gesetzlich angeordnete Eingliederung in eine öffentlich-rechtliche Körperschaft beruht hingegen auf einer Entscheidung des Gesetzgebers, bestimmte öffentliche Aufgaben auch unter kollektiver Mitwirkung privater Akteure zu erledigen (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]; 38, 281 [297 f.]; vgl. BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Ersten Senats vom 07.12.2001 – 1 BvR 1806/98 -, www.bverfg.de, Rn. 29). In Art. 9 GG findet dagegen das Prinzip freier sozialer Gruppenbildung zu selbst definierten Zwecken seinen grundrechtlichen Niederschlag (vgl. BVerfGE 38, 281 [303]; 50, 290 [353]; zur Koalitionsfreiheit BVerfG, Urteil des Ersten Senats vom 11.07.2017 – 1 BvR 1571/15 u.a. -, www.bverfg.de, Rn. 132). Das beide Zusammenschlüsse verbindende Element ist zwar das Kollektiv, doch unterliegen Zweck und Gehalt nach Art. 9 GG der Selbstbestimmung, was die Vereinigung erheblich von einer gesetzlich geschaffenen Körperschaft unterscheidet. Art. 9 Abs. 1 GG enthält insbesondere das Recht, in einer Distanz zum Staat und zu politischen Parteien eigene Vereinigungen zu gründen oder ihnen fernzubleiben. Das weitere Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden, ergibt sich demgegenüber aus Art. 2 Abs. 1 GG (BVerfGE 38, 281 [298]; unten C II 1 Rn. 81).“ (BVerfG a.a.O.)
Ein Eingriff in Art. 9 Abs. 1 GG scheidet daher aus.

II. Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG
Die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. 1 GG, schützt vor jeglichen staatlichen Eingriffen.
„Aus Art. 2 Abs. 1 GG erwächst das Recht, nicht durch Pflichtmitgliedschaft von „unnötigen“ Körperschaften in Anspruch genommen zu werden (vgl. BVerfGE 10, 89 [102]; 38, 281 [298]). Die mit einer Pflichtmitgliedschaft in einem öffentlich-rechtlichen Verband einhergehende Beitragspflicht schränkt die wirtschaftlichen Voraussetzungen individuell selbstbestimmter Betätigungsfreiheit ein (für die Beitragspflicht in der Sozialversicherung vgl. BVerfGE 97, 271 [286]; 115, 25 [42]). Das Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG schützt insofern auch davor, durch die Staatsgewalt mit einem finanziellen Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfGE 19, 206 [215 f.]; 97, 332 [340]; stRspr).
Sowohl die Beitragserhebung nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG als auch die Pflichtmitgliedschaft nach § 2 Abs. 1 IHKG sind Eingriffe in die nach Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Freiheit. Bereits die Pflichtmitgliedschaft als solche ist nicht lediglich rechtlich vorteilhaft oder eingriffsneutral. Daher ist die Gründung einer öffentlich-rechtlichen Pflichtkörperschaft, die nicht unmittelbar im Grundgesetz bestimmt ist, nur auf gesetzlicher Grundlage und durch Organisationsakte möglich, die den Vorgaben des Grundgesetzes genügen müssen.“ (BVerfG a.a.O.)

III. Rechtfertigung des Eingriffs
Die Rechtfertigung von Eingriffen in Art. 2 Abs. 1 GG ist an der sog. Schrankentrias zu messen, die letztlich zu einem einfachen Gesetzesvorbehalt führt. Eine Beschränkung ist danach durch jedes verfassungsmäßige Gesetz zulässig, sofern der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt bleibt.

1. Legitimer Zweck
„Die Kammern erfüllen „legitime öffentliche Aufgaben“ (vgl. dazu BVerfGE 10, 89 [102]; 15, 235 [241]; 38, 281 [299]; 78, 320 [329]; stRspr). Die wesentliche Zwecksetzung der Industrie- und Handelskammern ergibt sich aus § 1 Abs. 1 IHKG. Danach hat die Kammer „das Gesamtinteresse der ihnen zugehörigen Gewerbetreibenden ihres Bezirkes wahrzunehmen, für die Förderung der gewerblichen Wirtschaft zu wirken und dabei die wirtschaftlichen Interessen einzelner Gewerbezweige oder Betriebe abwägend und ausgleichend zu berücksichtigen“. Es obliegt ihr „insbesondere, durch Vorschläge, Gutachten und Berichte die Behörden zu unterstützen und zu beraten sowie für Wahrung von Anstand und Sitte des ehrbaren Kaufmanns zu wirken.“ Nach § 1 Abs. 5 IHKG sollen keine sozialpolitischen und arbeitsrechtlichen Interessen wahrgenommen werden, um einen Konflikt mit den Koalitionen von vornherein zu vermeiden (vgl. BTDrucks 2/2380, S. 2).“ (BVerfG a.a.O.)
Damit wird ein legitimer Zweck verfolgt.

2. Geeignetheit
„Die mittelbar angegriffenen Regelungen zur Pflichtmitgliedschaft sind geeignet, diese Zwecke zu erreichen und damit eine taugliche Grundlage für die Erhebung von Beiträgen. Das ist im verfassungsrechtlichen Sinne schon dann der Fall, wenn mit ihrer Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann, wobei die Möglichkeit der Zweckerreichung genügt (vgl. BVerfGE 63, 88 [115]; 67, 157 [175]; 96, 10 [23]; stRspr). Die hierzu vorgebrachten verfassungsrechtlichen Bedenken greifen nicht durch.“ (BVerfG a.a.O.)

3. Erforderlichkeit
„Der Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit der Beschwerdeführerinnen durch die Heranziehung zu Beiträgen an die Industrie- und Handelskammern als Pflichtmitglied nach §§ 2 und 3 IHKG erscheint unter Berücksichtigung des weiten Einschätzungsspielraums des Gesetzgebers auch erforderlich. Daran fehlt es nur, wenn das Ziel der staatlichen Maßnahme durch ein anderes, gleich wirksames Mittel erreicht werden kann, mit dem das betreffende Grundrecht nicht oder weniger fühlbar eingeschränkt wird, wobei die sachliche Gleichwertigkeit bei Alternativen in jeder Hinsicht eindeutig feststehen muss (vgl. BVerfGE 81, 70 [90] m.w.N.; stRspr). Dafür, dass der Kammer – den Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers überschreitend – Aufgaben zugewiesen wurden, die unnötige Kosten nach sich ziehen, oder dass finanzielle Mittel auf andere Weise mit geringerer Eingriffswirkung gleichermaßen verlässlich von den Betroffenen erhoben werden könnten, ist nichts ersichtlich.“ (BVerfG a.a.O.)
Der Eingriff ist daher auch erforderlich.

4. Angemessenheit
Er müsste auch angemessen sein.
„Die Pflichtmitgliedschaft in § 2 Abs. 1 IHKG ist angemessen, um die angestrebten legitimen Zwecke zu erreichen, und kann auch die daraus abgeleitete Beitragspflicht nach § 3 Abs. 2 und 3 IHKG und nach der Beitragsordnung tragen. Die Gesamtabwägung zwischen der zeigt, dass die Grenze der Zumutbarkeit gewahrt ist, da die Regelungen die Betroffenen nicht übermäßig belasten (zum Maßstab vgl. BVerfGE 83, 1 [19]; 126, 112 [152 f.]; stRspr). [wird ausgeführt]“ (BVerfG a.a.O.)

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