BVerfG: Verletzung der AfD auf chancengleiche Teilnahme am politischen Wettbewerb

  1. Auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität.
  2. Die negative Bewertung einer politischen Veranstaltung durch staatliche Organe, die geeignet ist, abschreckende Wirkung zu entfalten und dadurch das Verhalten potenzieller Veranstaltungsteilnehmer zu beeinflussen, greift in das Recht der betroffenen Partei auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG ein.
  3. Die Befugnis der Bundesregierung zur Erläuterung von ihr getroffener Maßnahmen und künftiger Vorhaben schließt das Recht ein, sich mit darauf bezogenen kritischen Einwänden sachlich auseinanderzusetzen. Ein „Recht auf Gegenschlag“ dergestalt, dass staatliche Organe auf unsachliche oder diffamierende Angriffe in gleicher Weise reagieren dürfen, besteht nicht.

BVerfG, Urteil vom 27.02.2018 – 2 BvE 1/16NJW 2018, 928

Relevante Rechtsnormen: Art. 20 Abs. 1, 2 GG; Art. 21 Abs. 1 GG

Fall: Die Ast. (die Partei „Alternative für Deutschland“ – AfD) war Veranstalterin einer in Berlin für den 07.11.2015 angemeldeten Versammlung unter dem Motto „Rote Karte für Merkel! – Asyl braucht Grenzen!“. Zu dieser Veranstaltung veröffentlichte die Ag. (Bundesministerin Wanka) am 04.11.2015 auf der Homepage des von ihr zum damaligen Zeitpunkt geführten Bundesministeriums für Bildung und Forschung die mit dem Bundeswappen und der Aufschrift „Bundesministerium für Bildung und Forschung“ versehene Pressemitteilung 151/2015 mit folgendem Wortlaut:
Rote Karte für die AfD – Johanna Wanka zur geplanten Demonstration der AfD in Berlin am 07.11.2015
„Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Björn Höcke und andere Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betreiben wie der Pegida-Chef Bachmann, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“
Auf den Antrag der Ast. gab das BVerfG der Ag. wegen der besonderen Dringlichkeit gem. § 32 VII 1 BVerfGG durch drei Richter mit einstweiliger Anordnung vom 07.11.2015 (BVerfGE 140, 225 = NVwZ-RR 2016, 241) auf, die Pressemitteilung von der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung einstweilen zu entfernen. Dem trug die Ag. Rechnung.
Mit dem vorliegenden Verfahren beantragt die Ast. die Feststellung, dass die Veröffentlichung der Pressemitteilung 151/2015 ihre Rechte auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG verletzt hat. Zu Recht?
Die Veröffentlichung der Pressemitteilung 151/2015 auf der Homepage des Bundesministeriums für Bildung und Forschung könnte die Ast. in ihrem Recht auf chancengleiche Teilnahme am politischen Wettbewerb aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG verletzen.

I. Grundsatz der Chancengleichheit
Der Grundsatz der Chancengleichheit folgt aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG.

1. Politische Willensbildung durch Demonstrationen und Versammlungen
Dies umfasst das Recht der Parteien, durch Demonstrationen und Versammlungen an der politischen Willensbildung des Volkes mitzuwirken.

a) Freiheit der Wahl und Willensbildung
Nach Art. 20 Abs. 1 GG geht alle Staatsgewalt vom Volke aus und wird nach Art. 20 Abs. 2 GG in Wahlen und Abstimmungen ausgeübt.
Demokratische Legitimation i.S.d. Art. 20 Abs. 2 GG vermögen Wahlen und Abstimmungen aber nur zu vermitteln, wenn sie frei sind. Dies setzt nicht nur voraus, dass der Akt der Stimmabgabe frei von Zwang und unzulässigem Druck bleibt, sondern auch, dass die Wählerinnen und Wähler ihr Urteil in einem freien und offenen Prozess der Meinungsbildung gewinnen und fällen können (vgl. BVerfGE 20, 56 [97] = NJW 1966, 1499; BVerfGE 44, 125 [139] = NJW 1977, 751; BVerfGE 138, 102 [109] = NVwZ 2015, 209 Rn. 27).“ (BVerfG a.a.O.)

b) Bedeutung der Parteien
„In diesem Prozess kommt in der modernen parlamentarischen Demokratie politischen Parteien entscheidende Bedeutung zu (vgl. BVerfGE 44, 125 [145] = NJW 1977, 751; BVerfGE 138, 102 [110] = NVwZ 2015, 209 Rn. 29). Art. 21 GG verleiht dem dadurch Ausdruck, dass Parteien als verfassungsrechtlich notwendige Einrichtungen für die politische Willensbildung des Volkes anerkannt und in den Rang einer verfassungsrechtlichen Institution erhoben worden sind. Parteien sind frei gebildete, im gesellschaftlich-politischen Bereich wurzelnde Gruppen, die in den Bereich der institutionalisierten Staatlichkeit hineinwirken, ohne diesem selbst anzugehören (vgl. BVerfGE 20, 56 [101] =NJW 1966, 1499; BVerfGE 44, 125 [145] = NJW 1977, 751; BVerfGE 52, 63 [82f.] = NJW 1979, 1815; BVerfGE 73, 40 [85] = NJW 1986, 2487; BVerfGE 104, 14 [19] = NVwZ 2002, 70). Ihnen kommt eine spezifische Vermittlungsfunktion zwischen Staat und Gesellschaft zu. Es handelt sich um politische Handlungseinheiten, derer die Demokratie bedarf, um die Wähler zu politisch aktionsfähigen Gruppen zusammenzuschließen und ihnen so einen wirksamen Einfluss auf das staatliche Geschehen zu ermöglichen (vgl. BVerfGE 11, 266 [273] = NJW 1960, 1755; BVerfGE 69, 92 [110] = NJW 1985, 1017 = NVwZ 1985, 411 Ls.; BVerfGE 73, 40 [85] = NJW 1986, 2487; BVerfGE 107, 339 [358f.] = NJW 2003, 1577 = NVwZ 2003, 1248 Ls.; BVerfGE 121, 30 [53f.] = NVwZ 2008, 658).“ (BVerfG a.a.O.)


c) Notwendigkeit eines gleichberechtigten politischen Wettbewerbs
Art. 21 Abs. 1 GG garantiert den politischen Parteien nicht nur die Freiheit ihrer Gründung und die Möglichkeit der Mitwirkung an der politischen Willensbildung, sondern auch, dass diese Mitwirkung auf der Basis gleicher Rechte und gleicher Chancen erfolgt (vgl. BVerfGE 44, 125 [139] = NJW 1977, 751; BVerfGE 138, 102 [110] = NVwZ 2015, 209 Rn. 29).
Im Rahmen der durch Art. 21 Abs. 1 GG gewährleisteten Handlungsfreiheit bleibt es den Parteien grundsätzlich selbst überlassen, unter Beachtung der gesetzlichen Vorgaben darüber zu befinden, welcher Medien oder sonstigen Kommunikationsmöglichkeiten sie sich bei der Wahrnehmung des ihnen übertragenen Verfassungsauftrags bedienen (vgl. BVerfGE 121, 30 [57] = NVwZ 2008, 658). Daher umfasst der Grundsatz der Chancengleichheit auch das Recht der Parteien, durch die Veranstaltung von Kundgebungen am politischen Wettbewerb teilzunehmen. Demonstrationen sind in der freiheitlichen Demokratie wesentliche Instrumente der Meinungskundgabe, die geeignet sind, den Prozess der politischen Willensbildung des Volkes in erheblichem Umfang zu beeinflussen. Für die Parteien stellen sie – insbesondere wenn diese sich in der Opposition befinden – ein wichtiges Mittel des politischen Meinungskampfes dar.“ (BVerfG a.a.O.)

II. Neutralitätspflicht des Staates auch außerhalb des Wahlkampfes
„Die chancengleiche Beteiligung an der politischen Willensbildung des Volkes macht es erforderlich, dass Staatsorgane im politischen Wettbewerb der Parteien Neutralität wahren. Demgemäß wird in den Anspruch der Parteien auf Chancengleichheit gem. Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG eingegriffen, wenn staatliche Organe auf die Ankündigung oder Durchführung politischer Kundgebungen in einseitig parteiergreifender Weise reagieren.
„Auch außerhalb von Wahlkampfzeiten erfordert der Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien die Beachtung des Gebots staatlicher Neutralität (vgl. BVerfGE 140, 225 [227] = NVwZ-RR 2016, 241 Rn. 9). Denn der Prozess der politischen Willensbildung ist nicht auf den Wahlkampf beschränkt, sondern findet fortlaufend statt. Die Willensbildung des Volkes und die Willensbildung in den Staatsorganen vollziehen sich in vielfältiger und vor allem tagtäglicher Wechselwirkung (vgl. BVerfGE 138, 102 [111] = NVwZ 2015, 209 Rn. 32).
Damit ist es grundsätzlich nicht zu vereinbaren, wenn Staatsorgane die Ankündigung oder Durchführung einer politischen Kundgebung zum Anlass nehmen, sich unter Missachtung des Neutralitätsgebots einseitig mit der Kundgebung oder der diese veranstaltenden Partei auseinanderzusetzen.
Dies ist der Fall, wenn das Handeln staatlicher Organe darauf gerichtet ist, die Durchführung politischer Demonstrationen oder das Verhalten potenzieller Teilnehmer zu beeinflussen. Veranstaltet eine Partei eine politische Kundgebung, nimmt sie damit den ihr durch Art. 21 Abs. 1 GG zugewiesenen Verfassungsauftrag wahr. Staatliche Organe sind verpflichtet, dies im Rahmen der ihnen obliegenden Neutralitätspflicht hinzunehmen. Sie sind nicht dazu berufen, Bürgerinnen und Bürger zur Teilnahme oder Nichtteilnahme an von einer Partei angemeldeten Demonstrationen zu veranlassen (vgl. ThürVerfGH, Urt. v. 03.12.2014 – VerfGH 2/14, BeckRS 2014, 58981).
Darüber hinaus liegt ein Eingriff in dieses Recht auch vor, wenn staatliche Organe aus Anlass einer politischen Kundgebung negative oder positive Werturteile über die veranstaltende Partei abgeben. Auch insoweit verlangt der Grundsatz der Neutralität, dass staatliche Organe sich der offenen oder versteckten Werbung für oder gegen einzelne miteinander konkurrierende Parteien enthalten (vgl. BVerfGE 44, 125 [149] = NJW 1977, 751).“ (BVerfG a.a.O.)

III. Keine Rechtfertigung durch Befugnis der Bundesregierung zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit
„Auch wenn die Bundesregierung von ihrer Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit Gebrauch macht, entbindet sie dies nicht von der Beachtung des Neutralitätsgebots.
Die Bundesregierung ist das oberste Organ der vollziehenden Gewalt. Die ihr gemeinsam mit den anderen dazu berufenen Verfassungsorganen obliegende Aufgabe der Staatsleitung schließt als integralen Bestandteil – und damit unabhängig von einer gesonderten gesetzlichen Ermächtigung– die Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit ein (vgl. BVerfGE 138, 102 [114] = NVwZ 2015, 209 Rn. 40).
Es ist der Bundesregierung, auch wenn sie von ihrer Befugnis zur Informations- und Öffentlichkeitsarbeit Gebrauch macht, von Verfassungs wegen versagt, sich mit einzelnen Parteien zu identifizieren und die ihr zur Verfügung stehenden staatlichen Mittel und Möglichkeiten zu deren Gunsten oder Lasten einzusetzen (vgl. BVerfGE 44, 125 [141ff.] = NJW 1977, 751; BVerfGE 138, 102 [115] = NVwZ 2015, 209 Rn. 45).
Demgemäß endet die Zulässigkeit der Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung dort, wo Werbung für einzelne im politischen Wettbewerb stehende Parteien beginnt. Der Grundsatz der Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG lässt es nicht zu, dass die Bundesregierung die Möglichkeiten der Öffentlichkeitsarbeit nutzt, um Regierungsparteien zu unterstützen oder Oppositionsparteien zu bekämpfen (vgl. BVerfGE 44, 125 [148ff.] = NJW 1977, 751; BVerfGE 63, 230 [243f.] = NJW 1983, 1105; BVerfGE 138, 102 [115] = NVwZ 2015, 209 Rn. 46).“ (BVerfG a.a.O.)
Die Befugnis zur Öffentlichkeitsarbeit erstreckt sich auch auf die Zurückweisung der an ihrer Politik geübten Kritik. Allerdings ist die Bundesregierung darauf beschränkt, in sachlicher Weise über ihre Arbeit zu informieren und sich mit erhobenen Vorwürfen auseinanderzusetzen.
„Die Bundesregierung muss es insbesondere nicht hinnehmen, wenn ihre Arbeit auf der Grundlage unzutreffender Tatsachenbehauptungen oder in unsachlicher und diffamierender Weise angegriffen wird. Dies gilt auch, soweit die Regierungspolitik durch politische Parteien angegriffen wird. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Regierungshandeln ist ein zentraler Bestandteil des politischen Wettbewerbs. Der Grundsatz gleichberechtigter Teilnahme der Parteien an diesem Wettbewerb führt indes nicht dazu, dass die Bundesregierung verpflichtet wäre, parteipolitische Angriffe auf das Regierungshandeln ausnahmslos hinzunehmen. Vielmehr besteht auch insoweit das Recht der Bundesregierung, auf aus ihrer Sicht ungerechtfertigte Angriffe in angemessener Form öffentlich zu reagieren. Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG schützt die politischen Parteien nicht vor einer sachlichen Auseinandersetzung der Bundesregierung mit den gegen ihr Handeln erhobenen Vorwürfen (vgl. ThürVerfGH, NVwZ 2016, 1408 Rn. 101).
Das Neutralitätsgebot verpflichtet die Bundesregierung allerdings auch in diesen Fällen, einseitig parteiergreifende Stellungnahmen zugunsten oder zulasten einzelner politischer Parteien zu unterlassen. Die Erläuterung ihrer Politik und die Zurückweisung der darauf zielenden Einwände darf sie nicht zum Anlass nehmen, für Regierungsparteien zu werben oder Oppositionsparteien zu bekämpfen. Stattdessen hat sie sich darauf zu beschränken, ihre politischen Entscheidungen zu erläutern und dagegen vorgebrachte Einwände in der Sache aufzuarbeiten. Ein „Recht auf Gegenschlag“ dergestalt, dass staatliche Organe auf unsachliche oder diffamierende Angriffe in gleicher Weise reagieren dürfen, besteht nicht.“ (BVerfG a.a.O.)
Diese Grundsätze gelten auch für die Äußerungsbefugnisse eines einzelnen Mitglieds der Bundesregierung.
„Handelt das Regierungsmitglied in Wahrnehmung seines Ministeramts, hat es gem. Art. 20 Abs. 3 GG in gleicher Weise wie die Bundesregierung den verfassungsrechtlich garantierten Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien zu beachten. Es ist ihm im Rahmen seiner Regierungstätigkeit von Verfassungs wegen untersagt, einseitig im politischen Wettbewerb stehende Parteien zu bekämpfen oder zu unterstützen (vgl. BVerfGE 138, 102 [116f.] = NVwZ 2015, 209 Rn. 49).“ (BVerfG a.a.O.)

IV. Anwendung auf den Fall
„Nach diesen Maßstäben hat die Ag. mit ihrer Pressemitteilung 151/2015 vom 04.11.2015 die Ast. in ihrem Recht auf Chancengleichheit aus Art. 21 Abs. 1 S. 1 GG verletzt. Durch die Veröffentlichung auf der Homepage des von ihr geführten Ministeriums hat sie diese Erklärung mit der Autorität ihres Ministeramts unterlegt. Der Inhalt der Erklärung missachtet das Recht der Ast. auf gleichberechtigte Teilnahme am politischen Wettbewerb Dieser Eingriff ist durch das Recht der Ag. auf öffentliche Darlegung und Verteidigung des Regierungshandelns nicht gerechtfertigt. [wird ausgeführt]“ (BVerfG a.a.O.)