BVerwG: Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens – Maßgebliche Sach- und Rechtslage

  1. Bei der Klage einer Gemeinde gegen eine Genehmigung, die unter Ersetzung des nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB erforderlichen Einvernehmens erteilt wurde, ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheids abzustellen; nach diesem Zeitpunkt eintretende Änderungen müssen unberücksichtigt bleiben.
  2. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll. Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat
  3. Klagt eine Gemeinde gegen die Verlängerung eines Bauvorbescheids, die unter Zulassung einer Ausnahme von einer Veränderungssperre und unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens erteilt worden ist, beurteilt sich die Rechtmäßigkeit des Bescheids nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt seines Erlasses.

BVerwG, Urteil vom 09.08.2016 – 4 C 5/15 (VGH Mannheim) – NVwZ-RR 2017, 717

Relevante Rechtsnormen: § 14 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 2 BauGB, § 36 Abs. 1 S. 1, Abs. 2 S. 3 BauGB

Fall:  Die klagende Gemeinde wendet sich gegen die Verlängerung eines den Beigel. erteilten Bauvorbescheids, über die unter Zulassung einer Ausnahme von der von der Kl. beschlossenen Veränderungssperre und Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens entschieden wurde. Die Beigel. sind Eigentümer eines Grundstücks auf der Insel Reichenau, das mit einem Wohnhaus bebaut ist. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der Landschaftsschutzgebietsverordnung „Insel Reichenau“ vom 18.03.1954. Ein Bebauungsplan bestand ursprünglich nicht. Das zuständige Landratsamt erteilte den Beigel. im Einvernehmen mit der Kl. bereits 1992 einen bauplanungsrechtlichen Vorbescheid zur Errichtung eines (weiteren) Wohngebäudes auf ihrem Grundstück und stellte gleichzeitig eine naturschutzrechtliche Befreiung in Aussicht. In der Folgezeit verlängerte das Landratsamt den Vorbescheid mehrfach mit Zustimmung der Kl., zuletzt bis zum 16.10.2009. Im Oktober 2009 beantragten die Beigel. abermals die Verlängerung des Vorbescheids. Hiergegen wandte sich die Kl. im Hinblick auf die Lage des Baugrundstücks im Landschaftsschutzgebiet. Am 30.11.2009 beschloss sie die Aufstellung eines Bebauungsplans und den Erlass einer Veränderungssperre. Aufstellungsbeschluss und Veränderungssperre wurden ortsüblich bekannt gemacht; das Landratsamt wurde hiervon in Kenntnis gesetzt. Einer Ausnahme von der Veränderungssperre stimmte die Kl. nicht zu. Mit dem verfahrensgegenständlichen Bescheid verlängerte das Landratsamt den Vorbescheid unter Gewährung einer Ausnahme von der Veränderungssperre bis zum 16.10.2012. Gleichzeitig ersetzte es das von der Kl. verweigerte Einvernehmen. Zu Recht?
Fraglich ist, ob die Verlängerung des Bauvorbescheides zu Recht unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens wegen rechtswidriger Verweigerung ergangen ist.

1. Sach- und Rechtslage
Zunächst stellt sich die Frage, welche Sach- und Rechtslage maßgeblich ist für die Beurteilung, ob die Verlängerung des Vorbescheids unter Ersetzung des nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB erforderlichen und von der Kl. verweigerten Einvernehmens zu Recht erfolgt ist.

„Nach ständiger Rechtsprechung des BVerwG beurteilt sich die Frage, ob ein belastender Verwaltungsakt den Kl. i.S.v. § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO rechtswidrig in seinen Rechten verletzt, nach dem materiellen Recht, dem nicht nur die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Ermächtigungsgrundlage, sondern auch die Antwort auf die Frage zu entnehmen ist, zu welchem Zeitpunkt diese Voraussetzungen erfüllt sein müssen (vgl. BVerwGE 34, 155 [157 f.]; BVerwGE 51, 15 [24] = NJW 1976, 1760; BVerwGE 78, 243 [244] = NVwZ 1988, 260; BVerwG, NVwZ 1990, 654 und BVerwGE 120, 246 [250] = BeckRS 2004, 22539). Vorliegend ist die Verlängerung eines Vorbescheids unter Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens zu einer Ausnahme von einer Veränderungssperre streitgegenständlich. Der materiell-rechtliche Bezugspunkt zur Bestimmung des maßgeblichen Zeitpunkts ist das aus der gemeindlichen Planungshoheit folgende Recht der Bauleitplanung (vgl. BVerwGE 130, 113 = NVwZ 2008, 437 Rn. 10) und deren Sicherung durch eine Veränderungssperre, die in § 14 BauGB bundesrechtlich geregelt ist.
Bei der Klage einer Gemeinde gegen eine Genehmigung, die unter Ersetzung des nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB erforderlichen Einvernehmens erteilt wurde, ist auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses dieses Bescheids abzustellen; nach diesem Zeitpunkt eintretende Änderungen müssen unberücksichtigt bleiben. Insoweit kann auf die zu § 36 Abs. 2 S. 3 BauGB ergangene Rechtsprechung des Senats zurückgegriffen werden. Nach dieser Vorschrift kann die nach Landesrecht zuständige Behörde das nach § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB erforderliche Einvernehmen ersetzen, wenn es von der Gemeinde rechtswidrig verweigert worden ist. Da die Gemeinde ihr Einvernehmen nur aus den in § 36 Abs. 2 S. 1 BauGB genannten Gründen versagen darf, sind die Voraussetzungen der §§ 31, 33–35 BauGB auf das Rechtsmittel der Gemeinde hin in vollem Umfang nachzuprüfen (BVerwGE 137, 247 = NVwZ 2011, 61 Rn. 32).
Für diese Prüfung ist maßgeblich auf die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Erlasses des mit der Ersetzung des gemeindlichen Einvernehmens verbundenen Bescheids abzustellen (BVerwGE 137, 247 = NVwZ 2011, 61 = ZfBR 2010, 682 Rn. 17). Erweist sich danach die Ersetzung als rechtswidrig, hat die Anfechtungsklage der Gemeinde Erfolg. Ob der Bauherr im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung einen Anspruch auf die Baugenehmigung hat, ist dagegen irrelevant. Denn der Gesetzgeber hat in dem Konflikt zwischen Planungshoheit und Baufreiheit eine eindeutige Regelung getroffen, derzufolge gegen den Willen der Gemeinde in den Fällen des § 36 Abs. 1 S. 1 BauGB bis zu einer gerichtlichen Klärung der Genehmigungsfähigkeit eines Vorhabens auf die Verpflichtungsklage des Bauherrn hin keine Baugenehmigung erteilt werden darf (BVerwG, NVwZ-RR 1989, 6 [insoweit nicht abgedruckt in Buchholz 406.11 § 36 BBauG/BauGB Nr. 40], und BVerwG, Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 60 = NVwZ-RR 2015, 685 Rn. 17 m.w.N.). Der Bundesgesetzgeber wollte mit der Einvernehmensregelung erreichen, dass die Gemeinde sich mit ihren Vorstellungen auch gegenüber einem etwaigen Rechtsanspruch des Bauherrn durchsetzt (BVerwG, Buchholz 406.11 § 36 BauGB Nr. 54 = BeckRS 1999, 30433733). Diese Rechtsprechung ist auf das Einvernehmenserfordernis nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB übertragbar, denn § 14 BauGB dient – wie die Überschrift des Ersten Kapitels, Zweiter Teil des Baugesetz.B.uchs belegt – der Sicherung der Bauleitplanung (vgl. Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautz.B.erger, BauGB, Stand Feb. 2016, § 14 Rn. 1 u. 106) und damit ebenfalls der Wahrung der gemeindlichen Planungshoheit (vgl. zu § 36 BauGB z.B. BVerwGE 137, 247 = NVwZ 2011, 61 Rn. 32).“ (BVerwG a.a.O.)
Maßgeblich für die Beurteilung, ob die Verlängerung des Vorbescheids unter Ersetzung des nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB erforderlichen und von der Kl. verweigerten Einvernehmens zu Recht erfolgt ist, ist folglich die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung.

II. Wirksamkeit der Veränderungssperre
Zum Zeitpunkt der Verlängerungsentscheidung war die Veränderungssperre schon erlassen und hätte daher grundsätzlich Berücksichtigung finden müssen. Fraglich ist allerdings, ob die Veränderungssperre im maßgeblichen Zeitpunkt wirksam war.

1. Zulässigkeitsanforderungen für eine Veränderungssperre
„Nach § 14 Abs. 1 Nr. 1 BauGB kann die Gemeinde, wenn ein Beschluss über die Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst ist, zur Sicherung der Planung für den künftigen Planbereich eine Veränderungssperre mit dem Inhalt erlassen, dass Vorhaben i.S.d. § 29 BauGB nicht durchgeführt werden dürfen. Eine Veränderungssperre darf erst erlassen werden, wenn die Planung, die sie sichern soll, ein Mindestmaß dessen erkennen lässt, was Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans sein soll (stRspr; BVerwG, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 29 = NVwZ 2010, 42 und BVerwG, BRS 76 Nr. 108 = BeckRS 2010, 56292; BVerwGE 120, 138 [146 f.] = NVwZ 2004, 858). Wesentlich ist dabei, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre bereits positive Vorstellungen über den Inhalt des Bebauungsplans entwickelt hat (BVerwG, Buchholz 406.11 § 15 BBauG/BauGB Nr. 6 = NVwZ 1990, 558). Eine Negativplanung, die sich darin erschöpft, einzelne Vorhaben auszuschließen, reicht nicht aus. Denn wenn Vorstellungen über die angestrebte Art der baulichen Nutzung der betroffenen Grundflächen fehlen, ist der Inhalt des zu erwartenden Bebauungsplans noch offen. Die nachteiligen Wirkungen der Veränderungssperre wären – auch vor dem Hintergrund des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG – nicht erträglich, wenn sie zur Sicherung einer Planung dienen sollte, die sich in ihrem Inhalt noch in keiner Weise absehen lässt (BVerwG, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 26, S. 10 = NVwZ 2004, 984). Die Veränderungssperre schützt die künftige Planung, nicht aber lediglich die abstrakte Planungshoheit (BVerwGE 144, 82 = NVwZ 2013, 304 Rn. 10; BVerwG, BRS 67 Nr. 119 = BeckRS 2004, 22896). Insofern ist es grundsätzlich erforderlich, aber auch ausreichend, dass die Gemeinde im Zeitpunkt des Erlasses einer Veränderungssperre zumindest Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung besitzt, sei es, dass sie einen bestimmten Baugebietstyp, sei es, dass sie nach den Vorschriften des § 9 Abs. 1 bis 2 a BauGB festsetzbare Nutzungen ins Auge gefasst hat (vgl. BVerwGE 144, 82 = NVwZ 2013, 304 Rn. 12; BVerwG, BRS 76 Nr. 108 = BeckRS 2010, 56292, und BVerwG, Buchholz 406.11 § 15 BBauG/BauGB Nr. 6 = NVwZ 1990, 558).“ (BVerwG a.a.O.)

2. Anwendung auf den Fall
„[Die] mit dem Beschluss zur Aufstellung des Bebauungsplans „Mittelzell-Nord“ begonnene Planung diente der Steuerung der Nachverdichtung im Plangebiet, in dem auch das Grundstück der Beigel. liegt. Denn nach der Begründung zum Aufstellungsbeschluss habe der Bebauungsplan der Umsetzung des Entwicklungskonzepts gedient, dem der Gemeinderat im Jahr 2008 zugestimmt habe. Im Entwicklungskonzept sei das Grundstück der Beigel. aber nicht als künftiger Siedlungsbereich vorgesehen gewesen. Das für den Erlass der Veränderungssperre erforderliche Sicherungsinteresse liegt damit vor, insbesondere lässt sich hieraus ableiten, dass das Grundstück der Beigel. zukünftig nach den Vorstellungen der Kl. keiner weiteren Bebauung zugeführt werden sollte; dass die Beigel. die Konkretisierung der gemeindlichen Planungsabsichten anders sehen, führt auf keinen Bundesrechtsverstoß.“ (BVerwG a.a.O.)
Somit war die Veränderungssperre wirksam und daher auch bei der Entscheidung darüber, ob die Gemeinde ihr Einvernehmen rechtswidrig verweigert hat, zu berücksichtigen.

III. Rechtswidrigkeit der Verweigerung des Einvernehmens
Eine Ausnahme gem. § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB setzt voraus, dass überwiegende öffentliche Belange der Ausnahme von einer Veränderungssperre nicht entgegenstehen.

„Die Norm bietet ein Mittel, um im Wege der Einzelfallprüfung auf der Grundlage der sich konkretisierenden Planungen zu Gunsten des Bauherrn Ausnahmen zulassen zu können (BVerwG, Buchholz 406.11 § 14 BauGB Nr. 17 = BeckRS 1991, 31227088). Der praktisch wichtigste öffentliche Belang ist die Vereinbarkeit des Vorhabens mit der beabsichtigten Planung. Maßgeblich ist damit der konkrete Sicherungszweck der Veränderungssperre. Ein Vorhaben, das mit diesem nicht vereinbar ist, insbesondere der beabsichtigten Planung widerspricht oder sie wesentlich erschweren würde, darf im Wege der Ausnahme nicht zugelassen werden. Andernfalls würde die Veränderungssperre ihre Aufgabe nicht erfüllen können (BVerwG, NVwZ 1989, 661).
Der VGH hat – für den Senat bindend – festgestellt, dass das Grundstück der Beigel. im Entwicklungskonzept der Kl., dessen Umsetzung der Bebauungsplan dient, nicht als künftiger Siedlungsbereich vorgesehen sei. Die Zulassung einer Ausnahme war folglich mit dem Sicherungszweck der Veränderungssperre nicht vereinbar. Damit schied eine Ausnahme nach § 14 Abs. 2 S. 1 BauGB bereits tatbestandlich aus. Die Kl. hat ihr Einvernehmen nach § 14 Abs. 2 S. 2 BauGB zu Recht verweigert.“ (BVerwG a.a.O.)

IV. Ergebnis
Das Einvernehmen der Gemeinde hätte nicht ersetzt werden dürfen. Die erteilte Verlängerung des Vorbescheides ist daher rechtswidrig.

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