BVerwG: Kurze Verjährung öffentlich-rechtlicher Erstattungsansprüche

  1. Auf den Erstattungsanspruch nach § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG findet seit Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 nicht mehr die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB a.F., sondern die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB n.F. Anwendung.
  2. Verhandlungen zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner hemmen die Verjährung grundsätzlich hinsichtlich sämtlicher Ansprüche, die der Gläubiger aus dem betreffenden Lebenssachverhalt herleiten kann .

BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 – 10 C 3/16 (OVG Koblenz) – NVwZ 2017, 969

Relevante Rechtsnormen: § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG, § 195 BGB

Fall: Die Parteien streiten um die Rückzahlung einer Zuwendung.
Der Kl. gründete mit zwei Partnern ein Unternehmen, die N. GmbH, und erhielt dafür im Rahmen eines Existenzgründerprogramms eine Förderung in Form eines fünf Jahre tilgungsfreien und zehn Jahre zinslosen Darlehens i.H.v. 150.000 DM. Der Förderbescheid vom 19.11.1998 enthielt die Nebenbestimmung, dass der Zuschuss binnen zwei Monaten vollständig zurückzuzahlen sei, wenn der mitfinanzierte Betrieb nicht während der gesamten Zeit eigenbetrieblich gewerblich genutzt werde. Als nach fünf Jahren die erste Tilgungsrate fällig wurde, beantragte der Kl. wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten der N. GmbH erstmals Stundung der Ratenzahlung. Im Folgenden bedienten weder das Unternehmen noch der Kl. die vereinbarten Rückzahlungsraten. Im November 2006 wurde der Kl. als Geschäftsführer des Unternehmens abberufen und mit Wirkung vom 08.03.2007 aus der Gesellschaft ausgeschlossen. Mit Schreiben vom 07.07.2007 informierte der Kl. die Bekl. über seinen Ausschluss aus der Gesellschaft und schlug eine Gesamtregulierung der Darlehensschuld durch eine Teilzahlung von 50.000 € und einen Teilerlass vor. Die Bekl. machte eine Reihe zusätzlicher Angaben insbesondere zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Kl. zur Vorbedingung weiterer Gespräche. Nachdem der Kl. die Bekl. darüber zuletzt mit Schreiben vom 17.04.2008 informiert hatte, fanden gleichwohl keine Vergleichsverhandlungen statt.
Mit Bescheid vom 16.08.2012 forderte die Bekl. vom Kl. den gesamten Förderbetrag von umgerechnet 76.693,78 € nebst Zinsen zurück, weil die Rückzahlung mit dem Ausscheiden aus dem Unternehmen vorzeitig aufgrund des Eintritts einer auflösenden Bedingung fällig geworden sei. Den Widerspruch des Kl. wies die Bekl. mit Bescheid vom 05.09.2013 zurück. Ist der Anspruch verjährt?

I. Anwendbare Verjährungsvorschriften
Fraglich ist zunächst, welche Verjährungsvorschriften auf den Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG Anwendung finden. Im Verwaltungsverfahrensgesetz findet sich hierzu keine Regelung.
„ Fehlen einschlägige öffentlich-rechtliche Spezialregelungen, ist weiterhin im Wege der Analogie nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die „sachnächste“ heranzuziehen ist (BVerwG, NJW 2006, 3225 = Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 Rn. 19 = NVwZ 2007, 596 Ls.; BVerwGE 131, 153 = NVwZ 2008, 1369 Rn. 26, und BVerwGE 132, 324 = LKV 2009, 129 = NJW-RR 2009, 950 Ls. = BeckRS 2009, 31187 Rn. 8). Je nach Regelungszusammenhang und Interessenlage können für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche Verjährungsfristen von unterschiedlicher Dauer analog anzuwenden sein.
Hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nach § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG spricht Überwiegendes für eine analoge Anwendung der neuen dreijährigen Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. Der Gesetzgeber hat zwar nicht im Rahmen des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes, wohl aber im Rahmen des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21.06.2002 (BGBl. I 2002, 2167) eine Anpassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes an die neuen Verjährungsregeln vorgenommen und die das Verjährungsrecht berührenden Regelungen der §§ 53, 102 VwVfG reformiert. Die Sonderregelung für die Hemmung der Verjährung in § 53 VwVfG zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich von verjährbaren Ansprüchen ausgegangen ist. Die in § 102 VwVfG enthaltene Verweisung auf Art. 229 § 6 Abs. 1 bis Abs. 4 EGBGB belegt seine Vorstellung, dass die mit der Schuldrechtsnovelle vorgenommenen Änderungen des Verjährungsrechts grundsätzlich auch im Öffentlichen Recht Anwendung finden können. Sonst wäre der Verweis auf die Übergangsbestimmung des Art. 229 § 6 Abs. 1 bis Abs.  4 EGBGB überflüssig.
Für die Anwendung der dreijährigen Regelverjährungsfrist spricht hierbei, dass der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG strukturell mit bereicherungsrechtlichen Ansprüchen verwandt ist, die nunmehr ebenfalls dieser Verjährungsfrist unterliegen. Sowohl im Rahmen des § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG als auch im Rahmen des bürgerlich-rechtlichen Bereicherungsrechts geht es um die Rückabwicklung einer von Anfang an oder nachträglich rechtsgrundlos gewordenen Vermögensverschiebung. Dementsprechend ordnet § 49 a Abs. 2 1 VwVfG für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des BGB über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung an. Deshalb hat das BVerwG bereits in der Vergangenheit auf öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Ermangelung spezieller Verjährungsregeln die für bürgerlich-rechtliche Bereicherungsansprüche geltenden Verjährungsvorschriften, insbesondere die früher geltende dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. angewendet (BVerwGE 132, 324 = LKV 2009, 129 = NJW-RR 2009, 950 Ls. = BeckRS 2009, 31187  Rn. 10 m.w.N.). Sieht das Gesetz für die bereicherungsrechtlichen Ansprüche nach §§ 812 ff. BGB aufgrund einer Neubewertung der Sachlage in Anwendung der Grundsätze von Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit nunmehr eine kürzere, nämlich dreijährige kenntnisabhängige Verjährungsfrist als angemessen an, dann spricht der Gedanke der Sachnähe zum Bereicherungsrecht dafür, diese gesetzliche Neubewertung für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG nachzuvollziehen.“ (BVerwG a.a.O.)
Für den Erstattungsanspruch nach § 49 a Abs. 1 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 RhPfLVwVfG findet daher die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB n.F. Anwendung.

II. Beginn der Verjährungsfrist bei öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen
Die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist beginnt nach § 199 Abs. 1 BGB am Ende des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt hat.
„Kenntnis hat die Bekl. im Juli 2007 erlangt, als der Kl. ihr sein Ausscheiden aus der Gesellschaft mitgeteilt hat. Daher hat die Verjährung zum Ende des Jahres 2007 zu laufen begonnen.“ (BVerwG a.a.O.)

III. Hemmung der Verjährungsfrist
Die dreijährige Verjährungsfrist könnte allerdings zeitweise nach § 203 S. 1 BGB gehemmt gewesen sein.
„ Nach dieser im Öffentlichen Recht ebenfalls entsprechend anwendbaren Vorschrift (vgl. BVerwG, NVwZ 2017, 56 Rn. 40, und BVerwG, Beschl. v. 20.1.2014 – 2 B 2/14, BeckRS 2014, 47023 Rn. 8) ist die Verjährung für die Dauer von Verhandlungen zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner gehemmt. Nach dem Wortlaut des § 203 S. 1 BGB genügt es, wenn Verhandlungen über die anspruchsbegründenden Umstände geführt werden. Demzufolge kommt es nicht darauf an, ob die Parteien die gesetzliche Anspruchsgrundlage korrekt bestimmt haben. Der Begriff „Anspruch“ ist im Rahmen des § 203 S. 1 BGB nicht im Sinne einer materiell-rechtlichen Anspruchsgrundlage, sondern weiter im Sinne eines aus einem Sachverhalt hergeleiteten Begehrens auf Befriedigung eines Interesses zu verstehen (BT-Drs. 14/6040, 112). Da der Lebenssachverhalt von den Parteien regelmäßig in seiner Gesamtheit verhandelt wird, werden grundsätzlich sämtliche Ansprüche, die der Gläubiger aus dem Sachverhalt herleiten kann, von der Hemmung der Verjährung erfasst (BGH, NJW-RR 2014, 981 Rn. 12 = NJW 2014, 2716 Ls.).
Wird – wie hier – über die Rückzahlung eines offenen Darlehens verhandelt, ist im Zweifel auch die Rückzahlung der offenen Zinsen Verhandlungsgegenstand. Ebenso ist bei Wegfall eines durch Verwaltungsakt gewährten Darlehens der an dessen Stelle tretende öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach § 49 a Abs. 1 VwVfG Gegenstand des Begehrens. Er bildet lediglich eine alternative Rechtsgrundlage für das gleiche verhandelte Interesse an der Rückzahlung der offenen Verbindlichkeiten. Im vorliegenden Fall schwebten bereits bei Ausscheiden des Kl. aus der Gesellschaft Verhandlungen, die auf die Befriedigung des Interesses der Bekl. an einer Regulierung des gesamten Darlehens zielten. Im Schreiben vom 07.07.2007 schlug der Kl. der Bekl. eine Gesamtregulierung durch einen Teilerlass und eine Teilzahlung i.H.v. 50.000 € vor. Dies nahm die Bekl. zum Anlass für umfangreiche Nachfragen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Kl. und der N. GmbH.“ (BVerwG a.a.O.)
Allerdings wird die Verjährung nach § 203 S. 1 BGB durch schwebende Verhandlungen nur so lange gehemmt, bis der eine oder der andere Teil die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert.
„Dem Abbruch der Verhandlungen durch eindeutige Erklärung steht das Einschlafen lassen der Verhandlungen gleich, bei dem die Verjährungshemmung zu dem Zeitpunkt endet, zu dem unter Berücksichtigung aller Umstände nach Treu und Glauben mit dem nächsten Verhandlungsschritt zu rechnen gewesen wäre (BT-Drs. 14/6040, 112; BGH, Urt. v. 08.11.2016 – VI ZR 594/15, MDR 2017, 86 Rn. 16). Im vorliegenden Fall konnte der Kl. nach Abgabe aller erheblichen Informationen im April 2008 erwarten, dass die Bekl. mit ihm über die ursprünglich von beiden Seiten erstrebte einvernehmliche Gesamtregulierung weiterverhandeln würde. Die Bekl. hat die Einigungsgespräche jedoch – wohl im Hinblick auf die Einkommens- und Vermögenslosigkeit des Kl. – nicht weiterbetrieben. Räumt man der Bekl. eine mehr als dreimonatige Bedenkfrist ein, war jedenfalls Ende August 2008 die Verjährungshemmung beendet. Nach § 199 Abs. 1 i.V.m. § 209 BGB ist am 01.09.2008 die dreijährige Verjährungsfrist an- und somit am 31.08.2011 abgelaufen. Innerhalb dieser Frist sind die Verhandlungen nicht wieder aufgenommen worden, so dass der Anspruch bei seiner Geltendmachung im Rückforderungsbescheid vom 16.08.2012 bereits verjährt war.“ (BVerwG a.a.O.)
Der Erstattungsanspruch ist in vollem Umfang verjährt.