BVerwG: Kurze Verjährung öffentlich-rechtlicher Erstattungsansprüche

  1. Auf den Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG findet seit Inkrafttreten des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes am 01.01.2002 nicht mehr die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB a.F., sondern die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist in entsprechender Anwendung des § 195 BGB n.F. Anwendung.
  2. Verhandlungen zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner hemmen die Verjährung grundsätzlich hinsichtlich sämtlicher Ansprüche, die der Gläubiger aus dem betreffenden Lebenssachverhalt herleiten kann.

BVerwG, Urteil vom 15.03.2017 – 10 C 3.16 –  BeckRS 2017, 109132

Relevante Rechtsnormen: § 49a VwVfG, § 195 BGB, §§ 133, 157 BGB

Fall: Die Parteien streiten um die Rückzahlung einer Zuwendung.
Der Kläger gründete mit zwei Partnern ein Unternehmen, die N. GmbH, und erhielt dafür im Rahmen eines Existenzgründerprogramms eine Förderung in Form eines fünf Jahre tilgungsfreien und zehn Jahre zinslosen Darlehens in Höhe von 150.000 DM. Der Förderbescheid vom 19.11.1998 enthielt die Nebenbestimmung, dass der Zuschuss binnen zwei Monaten vollständig zurückzuzahlen sei, wenn der mitfinanzierte Betrieb nicht während der gesamten Zeit eigenbetrieblich gewerblich genutzt werde. Als nach fünf Jahren die erste Tilgungsrate fällig wurde, beantragte der Kläger wegen wirtschaftlicher Schwierigkeiten der N. GmbH erstmals Stundung der Ratenzahlung. Im Folgenden bedienten weder das Unternehmen noch der Kläger die vereinbarten Rückzahlungsraten. Im November 2006 wurde der Kläger als Geschäftsführer des Unternehmens abberufen und mit Wirkung vom 08.03.2007 aus der Gesellschaft ausgeschlossen. Mit Schreiben vom 07.07.2007 informierte der Kläger die Beklagte über seinen Ausschluss aus der Gesellschaft und schlug eine Gesamtregulierung der Darlehensschuld durch eine Teilzahlung von 50.000 € und einen Teilerlass vor. Die Beklagte machte eine Reihe zusätzlicher Angaben insbesondere zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers zur Vorbedingung weiterer Gespräche. Nachdem der Kläger die Beklagte darüber zuletzt mit Schreiben vom 17.04.2008 informiert hatte, fanden gleichwohl keine Vergleichsverhandlungen statt.
Mit Bescheid vom 16.08.2012 forderte die Beklagte vom Kläger den gesamten Förderbetrag von umgerechnet 76.693,78 € nebst Zinsen zurück, weil die Rückzahlung mit dem Ausscheiden aus dem Unternehmen vorzeitig auf Grund des Eintritts einer auflösenden Bedingung fällig geworden sei. Den Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Bescheid vom 05.09.2013 zurück. Im verwaltungsgerichtlichen Verfahren hat sich der Kläger unter anderem darauf berufen, dass der Rückzahlungsanspruch verjährt sei. Dem ist das Verwaltungsgericht gefolgt. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage bis auf einen Teilbetrag von 7.669,38 € abgewiesen. Weil die auflösende Bedingung ex nunc eingetreten sei, sei der Zuwendungsbescheid der Beklagten nur insoweit unwirksam geworden, als er sich auf Rechtswirkungen beziehe, die nach dem 08.03.2007 eintreten sollten. Die zuvor bereits fällig gewordenen drei Tilgungsraten von jeweils 15.000 DM (7.669,38 €) blieben hiervon unberührt und könnten weiterhin auf Grund des Zuwendungsbescheides zurückgefordert werden. Für den zu diesem Zeitpunkt noch subventionierten restlichen Darlehensteil von 53.685,65 € sei hingegen die Rechtsgrundlage entfallen; er könne deshalb nach § 49a Abs. 1 S.1 VwVfG zurückgefordert werden. Dieser öffentlich-rechtliche Rückzahlungsanspruch sei auch nicht verjährt, weil für ihn die kenntnisunabhängige dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB alter Fassung gelte. Die seit 2002 geltende dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB neuer Fassung finde keine Anwendung, weil eine solche Verkürzung der Verjährungsfrist den Besonderheiten des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nicht hinreichend Rechnung trage. Ist diese rechtliche Würdigung zutreffend?

I. Reichweite der Rückforderungsklausel
Das Gericht ist zunächst davon ausgegangen, dass die Rückforderungsklausel sich nicht auf die bis dahin schon fällig gewesenen Tilgungsraten bezieht. Fraglich ist, ob dieser Standpunkt haltbar ist.

1. Vorliegen einer auflösenden Bedingung
„Keinen revisionsrechtlichen Bedenken begegnet … die Annahme des Oberverwaltungsgerichts, dass der Zuwendungsbescheid für den Fall des Ausscheidens des Klägers aus der N. GmbH eine auflösende Bedingung enthält. Dies ergibt sich zwar nicht ausdrücklich aus dem Wortlaut der Rückforderungsklausel. Dafür spricht jedoch aus der nach den §§ 133, 157 BGB maßgeblichen Sicht eines objektiven Empfängers (vgl. BVerwG, Urteile vom 02.09.1999 – 2 C 22.98BVerwGE 109, 283 [286] und vom 27.06.2012 – 9 C 7.11 -BVerwGE 143, 222 Rn. 18), dass der Bescheid in Ziffer III. 1 auf die „Allgemeinen Nebenbestimmungen für Zuwendungen zur Projektförderung (ANBest-P)“ des Landes Rheinland-Pfalz (MBI. 1995 S. 121) verweist und Ziffer 9.2.3 AnBest-P für den Fall der Zweckverfehlung eine rückwirkende Rücknahme bzw. einen rückwirkenden Widerruf vorsieht, wenn nicht bereits eine auflösende Bedingung eingetreten ist. Ferner sieht die Nebenbestimmung Nr. III. 6 des Zuwendungsbescheides vor, dass dieser mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden kann, wenn der Förderzweck – Gründung und Erhaltung einer selbstständigen Existenz – auf eine andere Art und Weise entfällt. Vor diesem Hintergrund ist die streitgegenständliche Rückforderungsklausel dahin auszulegen, dass sie ebenfalls den (rückwirkenden) Wegfall des Zuwendungsbescheides bewirkt und als auflösende Bedingung im Sinne des § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG zu verstehen ist.“ (BVerwGE a.a.O.)

2. Eintritt der auflösenden Bedingung
„Das Oberverwaltungsgericht hat – das Revisionsgericht bindend – festgestellt, dass die auflösende Bedingung im März 2007 eingetreten ist.“ (BVerwGE a.a.O.)

3. Rechtsfolgen des Bedingungseintritts
„Seine Annahme, dass der Zuwendungsbescheid hinsichtlich der zuvor fällig gewordenen Raten als Grundlage fortbestehen soll, beruht jedoch nicht auf einer mit den §§ 133, 157 BGB vereinbaren Auslegung des Wortlauts und des Kontexts der Rückforderungsklausel. Vielmehr zwingt die Formulierung, dass der Zuschuss „binnen zwei Monaten vollständig“ zurückzuzahlen ist, zu der Annahme, dass der Zuwendungsbescheid bei Eintritt der auflösenden Bedingung insgesamt fortfällt und der noch offene Kredit in Gänze zurückzuzahlen ist. Ebenso sehen die für den Fall der Zweckverfehlung aufgenommenen Rückforderungsklauseln durchweg eine Rücknahme oder einen Widerruf der gesamten Zuwendung mit Wirkung für die Vergangenheit vor.
Das Oberverwaltungsgericht stützt seine gegenteilige Auffassung darauf, dass die Wirkung der auflösenden Bedingung entsprechend § 158 Abs. 2 BGB in der Regel nicht in die Vergangenheit gerichtet sei. Dabei vermischt es die Frage, ob der Zuwendungsbescheid vollständig oder teilweise entfällt, mit der davon unabhängigen Frage, ob dies ex nunc oder ex tunc geschieht. Ein Verwaltungsakt kann ex tunc oder ex nunc jeweils vollständig oder teilweise entfallen. Welche dieser vier Varianten vorliegt, muss durch Auslegung der zugrundeliegenden Bedingung und des zugrundeliegenden Verwaltungsaktes ermittelt werden. Die Auslegung der konkreten Förderbedingung ergibt vorliegend, dass der Erstattungsanspruch den gesamten noch offenen Zuschussbetrag von 150.000 DM (= 76.693,78 €) umfasste.“ (BVerwG a.a.O.)
Die Annahme des Oberverwaltungsgericht, der Zuwendungsbescheid bestehe trotz Eintritts der darin bestimmten auflösenden Bedingung in Ansehung von drei Tilgungsraten, also von 15.000 DM oder 7.669,38 €, fort, verletzt damit Bundesrecht.

„Damit entfällt auch die Grundlage für die weiteren Annahmen des Oberverwaltungsgerichts, der Zuwendungsbescheid biete weiterhin eine Rechtsgrundlage für eine Rückforderung dieses Teilbetrages, sei unverjährt und ohne Weiteres vollstreckbar und auch nicht durch den vorliegend angefochtenen Rückforderungsbescheid verändert oder ersetzt worden.“ (BVerwG a.a.O.)

II. Verjährung des Rückforderungsanspruchs
Der Rückforderungsanspruch ergibt sich aus § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG i.V.m. § 1 LVwVfG RP. Fraglich ist, welcher Verjährung dieser Anspruch unterliegt und ob diese Verjährungsfrist abgelaufen ist.

1. Verjährungsfrist für öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch
Das Verwaltungsverfahrensgesetz enthält keine Regelungen zur Verjährung des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs.

„Fehlen einschlägige öffentlich-rechtliche Spezialregelungen, ist weiterhin im Wege der Analogie nach dem Gesamtzusammenhang der für den jeweiligen Anspruch maßgebenden Rechtsvorschriften und der Interessenlage zu beurteilen, welche Verjährungsregelung als die „sachnächste“ heranzuziehen ist (BVerwG, Urteile vom 15.06.2006 – 2 C 10.05 – Buchholz 232 § 78 BBG Nr. 45 = juris Rn. 19, vom 15.05.2008 – 5 C 25.07BVerwGE 131, 153 Rn. 26 und vom 11.12.2008 – 3 C 37.07BVerwGE 132, 324 Rn. 8). Je nach Regelungszusammenhang und Interessenlage können für öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche Verjährungsfristen von unterschiedlicher Dauer analog anzuwenden sein.
Hinsichtlich des öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs nach § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG spricht Überwiegendes für eine analoge Anwendung der neuen dreijährigen Verjährungsfrist des § 195 BGB n.F. Der Gesetzgeber hat zwar nicht im Rahmen des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes, wohl aber im Rahmen des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21.06.2002 (BGBl. I S. 2167) eine Anpassung des Verwaltungsverfahrensgesetzes an die neuen Verjährungsregeln vorgenommen und die das Verjährungsrecht berührenden Regelungen der §§ 53,102 VwVfG reformiert. Die Sonderregelung für die Hemmung der Verjährung in § 53 VwVfG zeigt, dass der Gesetzgeber grundsätzlich von verjährbaren Ansprüchen ausgegangen ist. Die in § 102 VwVfG enthaltene Verweisung auf Art. 229 § 6 Abs. 1 bis 4 EGBGB belegt seine Vorstellung, dass die mit der Schuldrechtsnovelle vorgenommenen Änderungen des Verjährungsrechts grundsätzlich auch im Öffentlichen Recht Anwendung finden können.
Für die Anwendung der dreijährigen Regelverjährungsfrist spricht hierbei, dass der öffentlich-rechtliche Erstattungsanspruch nach § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG strukturell mit bereicherungsrechtlichen Ansprüchen verwandt ist, die nunmehr ebenfalls dieser Verjährungsfrist unterliegen. Sowohl im Rahmen des § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG als auch im Rahmen des bürgerlich-rechtlichen Bereicherungsrechts geht es um die Rückabwicklung einer von Anfang an oder nachträglich rechtsgrundlos gewordenen Vermögensverschiebung. Dementsprechend ordnet § 49a Abs. 2 S.1 VwVfG für den Umfang der Erstattung mit Ausnahme der Verzinsung eine entsprechende Anwendung der Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung an. Deshalb hat das Bundesverwaltungsgericht bereits in der Vergangenheit auf öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche in Ermangelung spezieller Verjährungsregeln die für bürgerlich-rechtliche Bereicherungsansprüche geltenden Verjährungsvorschriften, insbesondere die früher geltende dreißigjährige Verjährungsfrist des § 195 BGB a.F. angewendet (BVerwG, Urteil vom 11.12.2008 – 3 C 37.07BVerwGE 132, 324 Rn. 10 m.w.N.). Sieht das Gesetz für die bereicherungsrechtlichen Ansprüche nach §§ 812 ff. BGB auf Grund einer Neubewertung der Sachlage in Anwendung der Grundsätze von Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit nunmehr eine kürzere, nämlich dreijährige kenntnisabhängige Verjährungsfrist als angemessen an, dann spricht der Gedanke der Sachnähe zum Bereicherungsrecht dafür, diese gesetzliche Neubewertung für den öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch des § 49a Abs. 1 S. 1 VwVfG nachzuvollziehen.“ (BVerwG a.a.O.)

2. Beginn der Verjährungsfrist
Die kenntnisabhängige dreijährige Verjährungsfrist beginnt nach § 199 Abs. 1 BGB am Ende des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den anspruchsbegründenden Umständen Kenntnis erlangt hat. Kenntnis hat die Beklagte im Juli 2007 erlangt, als der Kläger ihr sein Ausscheiden aus der Gesellschaft mitgeteilt hat. Daher hat die Verjährung zum Ende des Jahres 2007 zu laufen begonnen.

3. Lauf der Verjährungsfrist
Der Lauf der Verjährungsfrist könnte jedoch analog § 203 S. 1 BGB für die Dauer von Verhandlungen gehemmt gewesen sein.

„Nach dieser im Öffentlichen Recht ebenfalls entsprechend anwendbaren Vorschrift (vgl. BVerwG, Urteil vom 15.07.2016-9 A 16.15NVwZ 2017, 56 und juris Rn. 40 und Beschluss vom 20.01.2014 – 2 B 2.14 – juris Rn. 8) ist die Verjährung für die Dauer von Verhandlungen zwischen dem Gläubiger und dem Schuldner gehemmt. Nach dem Wortlaut des § 203 S. 1 BGB genügt es, wenn Verhandlungen über die anspruchsbegründenden Umstände geführt werden. Demzufolge kommt es nicht darauf an, ob die Parteien die gesetzliche Anspruchsgrundlage korrekt bestimmt haben. Der Begriff „Anspruch“ ist im Rahmen des § 203 S.1 BGB nicht im Sinne einer materiell-rechtlichen Anspruchsgrundlage, sondern weiter im Sinne eines aus einem Sachverhalt hergeleiteten Begehrens auf Befriedigung eines Interesses zu verstehen (BT-Drs. 14/6040 S. 112). Da der Lebenssachverhalt von den Parteien regelmäßig in seiner Gesamtheit verhandelt wird, werden grundsätzlich sämtliche Ansprüche, die der Gläubiger aus dem Sachverhalt herleiten kann, von der Hemmung der Verjährung erfasst (BGH, Urteil vom 05.06.2014 – VII ZR 285/12NJW-RR 2014, 981 Rn. 12).“ (BVerwG a.a.O.)
Im vorliegenden Fall schwebten bereits bei Ausscheiden des Klägers aus der Gesellschaft Verhandlungen, die auf die Befriedigung des Interesses der Beklagten an einer Regulierung des gesamten Darlehens zielten. Im Schreiben vom 07.07.2007 schlug der Kläger der Beklagten eine Gesamtregulierung durch einen Teilerlass und eine Teilzahlung in Höhe von 50.000 € vor. Dies nahm die Beklagte zum Anlass für umfangreiche Nachfragen zu den wirtschaftlichen Verhältnissen des Klägers und der N. GmbH. Diese Verhandlungen kamen allerdings nach einiger Zeit zum Erliegen.

„Nach § 203 S. 1 BGB wird die Verjährung durch schwebende Verhandlungen nur so lange gehemmt, bis der eine oder der andere Teil die Fortsetzung der Verhandlungen verweigert. Dem Abbruch der Verhandlungen durch eindeutige Erklärung steht das Einschlafen lassen der Verhandlungen gleich, bei dem die Verjährungshemmung zu dem Zeitpunkt endet, zu dem unter Berücksichtigung aller Umstände nach Treu und Glauben mit dem nächsten Verhandlungsschritt zu rechnen gewesen wäre (BT-Drs. 14/6040 S. 112; BGH, Urteil vom 08.11.2016 – VI ZR 594/15-MDR 2017, 86 Rn. 16). Im vorliegenden Fall konnte der Kläger nach Abgabe aller erheblichen Informationen im April 2008 erwarten, dass die Beklagte mit ihm über die ursprünglich von beiden Seiten erstrebte einvernehmliche Gesamtregulierung weiterverhandeln würde. Die Beklagte hat die Einigungsgespräche jedoch – wohl im Hinblick auf die Einkommens- und Vermögenslosigkeit des Klägers – nicht weiterbetrieben. Räumt man der Beklagten eine mehr als dreimonatige Bedenkfrist ein, war jedenfalls Ende August 2008 die Verjährungshemmung beendet.“ (BVerwG a.a.O.)
Nach § 199 Abs. 1 i.V.m. § 209 BGB ist am 01.09.2008 die dreijährige Verjährungsfrist an- und somit am 31.08.2011 abgelaufen. Innerhalb dieser Frist sind die Verhandlungen nicht wieder aufgenommen worden, so dass der Anspruch bei seiner Geltendmachung im Rückforderungsbescheid vom 16.08.2012 bereits verjährt war.

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