BVerwG: Tiefflug als Eingriff in die Versammlungsfreiheit

  1. Ersucht die Polizei im Rahmen einer Gefahrerforschungsmaßnahme eine andere Behörde um Amtshilfe, sind ihr die Amtshilfehandlungen der ersuchten Behörde in der Regel zuzurechnen, sofern sie den Rahmen des Amtshilfeersuchens nicht eindeutig überschreiten. Die gerichtliche Überprüfung der Amtshilfehandlung kann grundsätzlich im Rahmen eines Rechtsmittels gegen die Hauptmaßnahme erfolgen.
  2. Der Aufenthalt in einem der Unterkunft für potenzielle Demonstrationsteilnehmer dienenden Camp ist unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützt, wenn eine Versammlungsteilnahme ohne die Unterkunftsmöglichkeit nicht zu realisieren ist.
  3. Ein faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit ist jedenfalls dann gegeben, wenn das staatliche Handeln einschüchternd oder abschreckend wirkt bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen wollen.
  4. Dies kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls festgestellt werden, bei der ein objektiver Beurteilungsmaßstab anzulegen ist. Betrifft die staatliche Maßnahme nicht eine laufende Versammlung, sondern lediglich den geschützten Vorfeldbereich, ist bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist.
  5. Der unangekündigte Tiefflug eines Kampfflugzeugs in einer Höhe von nur 114 m über ein Camp, das potenziellen Teilnehmern einer bevorstehenden Demonstration als ortsnahe Unterkunft dient, hat aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen einschüchternde Wirkung und ist deshalb als faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit zu werten.

BVerwG, Urteil vom 25.10.2017 – 6 C 46/16NJW 2018, 716

Relevante Rechtsnormen: Art. 1 Abs. 1 GG Art., 2 Abs. 1 GG, Art. 8 GG

Fall: Die Kl. begehrte die Feststellung, dass sie durch den im Vorfeld einer Versammlung zu Aufklärungszwecken durchgeführten Tiefflug eines Kampfflugzeugs der Bundeswehr in ihren Rechten verletzt worden ist.
Vom 06. bis 08.06.2007 fand in Heiligendamm das jährliche Gipfeltreffen der acht großen Industriestaaten (G8) statt. Im Vorfeld beantragte das Innenministerium des beklagten Landes beim Bundesministerium der Verteidigung, im Wege der Amtshilfe Überflüge in der Umgebung des Austragungsorts durchzuführen. Es sollten unter Einsatz von Infrarot- und optischen Kameras Luftbildaufnahmen angefertigt werden, um mögliche Erddepots zu erkennen sowie etwaige Manipulationen an wichtigen Straßenzügen zu erfassen. In Abstimmung mit dem Bekl. führte die Bundeswehr im Mai 2007 mehrere Aufklärungsflüge durch. Ein weiterer Überflug wurde nach erneuter Lagebeurteilung vereinbart, nachdem es am 02.06.2007 in Rostock zu gewaltsamen Ausschreitungen gekommen war.
Ab dem 29.05.2007 errichteten Gegner des Gipfeltreffens in der Gemeinde Reddelich ein Camp für die Unterkunft von bis zu 5000 Personen, die an Protestaktionen teilnehmen wollten. Die Kl. hielt sich vom 01. bis 06.06.2007 in dem Camp auf und nahm von dort aus an Veranstaltungen und Versammlungen im Zusammenhang mit dem G8-Gipfel in Heiligendamm teil. Am 05.06.2007 überflog ein Kampfflugzeug der Bundeswehr vom Typ Tornado gegen 10.30 Uhr das Camp witterungsbedingt in einer Höhe von ca. 114 m. Während des Überflugs wurden Aufnahmen durch Kameras angefertigt, die an dem Kampfflugzeug befestigt waren. 19 Luftbilder wurden anschließend durch Bundeswehrmitarbeiter als für polizeiliche Zwecke relevant ausgewählt und an die Polizeidirektion Rostock zur Auswertung übermittelt. Bei einem Teil dieser Aufnahmen handelte es sich um Übersichtsaufnahmen und Ausschnittvergrößerungen, auf denen das Camp Reddelich sowie Personengruppen abgebildet waren, die sich dort aufhielten.
Liegt in dem Überflug ein Eingriff in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit?

I. Eröffnung des Schutzbereiches

1. Persönlicher Schutzbereich
Die von Art. 8 Abs. 1 gewährleistete Versammlungsfreiheit ist als Deutschengrundrecht ausgestaltet, sodass sich nur deutsche Staatsangehörige auf den Grundrechtsschutz des Art. 8 Abs. 1 GG berufen können. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte ist davon auszugehen, dass es sich bei der Kl. um eine deutsche Staatsbürgerin handelt.

2. Sachlicher Schutzbereich
Eine Versammlung i. S. d. Art. 8 GG liegt vor, wenn mehrere Menschen zusammenkommen und zwischen ihnen eine innere Verbindung besteht, die die Versammlung von einer bloßen Ansammlung unterscheidet. Ob die Zusammenkunft daneben noch den Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und -äußerung haben muss, und worauf sich Meinungsbildung und -äußerung bezogen sein müssen, ist umstritten.
Nach dem engsten Versammlungsbegriff muss die Versammlung den Zweck der gemeinsamen Meinungsbildung und -äußerung haben und die jeweilige Meinung muss öffentliche Angelegenheiten betreffen. Die h. M. (sog. erweiterter Versammlungsbegriff) geht dagegen wie auch die Rspr. davon aus, dass die Meinungsäußerung sich auf die Dinge von privatem oder öffentlichem Interesse beziehen kann, solange es um öffentliche Meinungsbildung geht. Nach dem weiten Versammlungsbegriff ist zwar eine innere Verbindung zwischen den Versammlungsteilnehmern erforderlich, daneben bedarf es jedoch keines weiteren besonderen Versammlungszwecks.
Die Demonstrationen im Zusammenhang mit dem G8 Treffen erfüllen ohne weiteres nach sämtlichen Versammlungsbegriff von die Voraussetzungen zur Annahme einer Versammlung im Sinne des Art. 8 GG. Fraglich ist jedoch, ob auch schon das Camp der zukünftigen Versammlungsteilnehmer vom Schutz des Art. 8 GG umfasst ist

a) Schutz des Camps als Versammlung
„Das Camp Reddelich als solches war nicht als Versammlung von Art. 8 Abs. 1 GG geschützt. Dies folgt zwar nicht bereits aus dem Umstand, dass das Camp nach den Feststellungen des Berufungsurteils nicht als Versammlung im Sinn des Versammlungsgesetzes angemeldet worden war. Es fehlte jedoch an den inhaltlichen Mindestanforderungen an eine Versammlung i.S.d. Art. 8 Abs. 1 GG. Hierbei handelt es sich um örtliche Zusammenkünfte mehrerer Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung (BVerfGE 104, 92 [104] = NJW 2002, 1031). Entscheidend ist, dass die Meinungsbildung und -äußerung mit dem Ziel erfolgt, auf die Öffentlichkeit entsprechend einzuwirken. Die Erörterung und Kundgebung muss Angelegenheiten betreffen, die zur öffentlichen Meinungsbildung bestimmt und geeignet sind (BVerwGE 129, 42 = NVwZ 2007, 1431 Rn. 15). Auch wenn der Schutz der Versammlungsfreiheit das Recht der Grundrechtsträger umfasst, selbst über Art und Umstände der Ausübung ihres Grundrechts zu bestimmen, also zu entscheiden, welche Maßnahmen sie zur Erregung der öffentlichen Aufmerksamkeit für ihr Anliegen einsetzen wollen (BVerfGE 104, 92 [111] = NJW 2002, 1031), kann in dem bloßen Aufenthalt von Personen in einem Camp zum Zweck der Unterkunft und deren Absicht, an Versammlungen teilzunehmen, für sich genommen noch keine gemeinsame Meinungsbildung und Meinungsäußerung (kollektive Aussage) mit dem Ziel der Einwirkung auf die öffentliche Meinungsbildung gesehen werden.“ (BVerwG a.a.O.)

b) Schutz des Camps als Vorwirkung der Versammlungsfreiheit
Der Schutzbereich des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG könnte hier jedoch unter dem Gesichtspunkt der Vorwirkungen der Versammlungsfreiheit berührt sein.
„Das Grundrecht der Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des BVerfG nicht auf den Zeitraum der Durchführung einer Versammlung begrenzt, sondern entfaltet seine Wirkung bereits in deren Vorfeld; denn andernfalls liefe die Versammlungsfreiheit Gefahr, durch staatliche Maßnahmen im Vorfeld der Grundrechtsausübung ausgehöhlt zu werden (BVerfGE 84, 203 [209] = NJW 1991, 2694). Art. 8 Abs. 1 GG schützt deshalb den gesamten Vorgang des Sich Versammelns, wozu auch der Zugang und die Anreise zu einer bevorstehenden bzw. sich bildenden Versammlung gehören (vgl. BVerfGE 69, 315 [349] = NVwZ 1985, 898 Ls. = BeckRS 1985, 108893 und BVerfGE 84, 203 [209] = NJW 1991, 2694).
Hiervon ausgehend hat das OVG zu Recht angenommen, dass sich der Vorfeldschutz des Art. 8 Abs. 1 GG auf den Aufenthalt der Kl. in dem Camp Reddelich zum Zeitpunkt des Überflugs des Kampfflugzeugs erstreckt hat. Dieser Aufenthalt stand in unmittelbarem zeitlichen und räumlichen Zusammenhang mit den Demonstrationen, die vor und während des G8-Gipfels als einem Ereignis mit deutlich überörtlichem Bezug stattfanden. Es handelte sich um den Tag vor dem Beginn des mehrtägigen Gipfeltreffens. Eine Teilnahme an den geplanten Demonstrationen war für die ganz überwiegende Zahl der Teilnahmewilligen nur im Fall einer frühzeitigen Anreise und ortsnahen Unterkunft während der gesamten Dauer der Veranstaltung möglich. Alternative Unterkunftsmöglichkeiten standen angesichts der absehbar großen Zahl der potenziellen Versammlungsteilnehmer in der ländlich geprägten Region um den Austragungsort des Gipfels nicht ausreichend zur Verfügung. Unter derartigen Umständen ist der Aufenthalt in einem der Unterkunft für die potenziellen Demonstrationsteilnehmer dienenden Camp vergleichbar der Anreise zu einer bevorstehenden Versammlung dem durch Art. 8 Abs. 1 GG geschützten Vorgang des Sich Versammelns zuzurechnen.“ (BVerwG a.a.O.)
Somit ist der sachliche Schutzbereich des Art. 8 Abs. 1 GG auch für das Camp eröffnet.

II. Eingriff in den Schutzbereich
Der Überflug des Camps durch ein Tornado-Kampfflugzeug der Bundeswehr in einer Höhe von 114 m zur Aufnahme von Luftbildern könnte als Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts der Kl. aus Art. 8 Abs. 1 GG zu werten sein.
Eingriff ist jedes dem Staat zurechenbare Verhalten durch das die Betätigung im grundrechtlich geschützten Bereich unmittelbar oder mittelbar unmöglich gemacht oder erschwert wird.
„Zwar liegen die Voraussetzungen eines finalen Eingriffs in die Versammlungsfreiheit nicht vor. Die Kl. wendet sich nicht gegen ein erforderlichenfalls zwangsweise durchsetzbares staatliches Ge- oder Verbot mit dem Ziel, die Versammlungsteilnahme zu verhindern, zu beschränken oder zu erschweren. Der Überflug des Tornado-Kampfflugzeugs über das Camp in einer Höhe von nur 114m stellt jedoch entgegen der Auffassung des BerGer. einen faktischen Eingriff in die Versammlungsfreiheit dar. Neben den Fällen einer gezielten Beeinträchtigung der vom Gewährleistungsgehalt des Grundrechts aus Art. 8 Abs. 1 GG erfassten Verhaltensweisen ist ein solcher faktischer Eingriff in die Versammlungsfreiheit jedenfalls dann gegeben, wenn das staatliche Handeln einschüchternd oder abschreckend wirkt bzw. geeignet ist, die freie Willensbildung und die Entschließungsfreiheit derjenigen Personen zu beeinflussen, die an Versammlungen teilnehmen wollen.
Dies kann nur aufgrund einer Würdigung der Umstände des jeweiligen Einzelfalls anhand eines objektiven Beurteilungsmaßstabs festgestellt werden. Betrifft die staatliche Maßnahme nicht eine laufende Versammlung, sondern lediglich den geschützten Vorfeldbereich, ist bei der Gesamtwürdigung ein umso strengerer Maßstab anzulegen, je größer die räumliche oder zeitliche Entfernung zu der geschützten Versammlung ist und je weniger für die späteren Versammlungsteilnehmer daher ein Bezug der Maßnahme zu der späteren Versammlung erkennbar ist.“ (BVerwG a.a.O.)
Nach diesem Maßstab hatte der Überflug des Kampfflugzeugs über das Camp in einer Höhe von nur 114 m aus der Sicht eines durchschnittlichen Betroffenen im Hinblick auf die extreme Lärmentfaltung, den angsteinflößenden Anblick und die Überraschungswirkung im Kontext der bevorstehenden Demonstrationen gegen den G8-Gipfel einschüchternde Wirkung.
Folglich liegt hierin ein Eingriff in das durch Art. 8 Abs. 1 GG gewährleistete Grundrecht der Versammlungsfreiheit.

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