1. Die Nutzung von Wohnungen, für die (nur) eine Genehmigung zu Wohnzwecken vorliegt, als Ferienwohnungen stellt eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung dar.
  2. Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen) Nutzung dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weiter gehenden bauordnungs- oder bauplanungsrechtlichen Anforderungen unterworfen ist oder unterworfen sein kann. Das ist der Fall, wenn sie die der bisherigen Nutzung eigene Variationsbreite verlässt und durch die Veränderung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können.

VG Berlin; Beschluss vom 21.02.2014 – 13 L 274.13

Fall: Die Ast. ist Eigentümerin eines Wohnhauses in einer durch Wohnnutzung geprägten Gegend in Berlin-P. Ab April 2013 beschwerten sich Mieter beim Ag. insbesondere über Lärmbelästigungen in der Nacht und am Wochenende (etwa durch den Ein- und Auszug von Feriengästen, laute Musik oder versehentliches Klingeln). Nach bauaufsichtlicher Kontrolle vor Ort stellte das Bezirksamt P. von Berlin fest, dass eine Reihe der insgesamt etwa 30 Wohnungen als Ferienwohnungen genutzt wurden. Darauf untersagte die Behörde dies. Hiergegen wandte die Ast. ein, die tatsächlich ausgeübte Nutzung halte sich im Rahmen der gewöhnlichen Wohnnutzung und es liege kein Beherbergungsbetrieb vor. Ist die Nutzungsuntersagung rechtmäßig erfolgt?
Die Nutzungsuntersagung ist rechtmäßig erfolgt, wenn sie aufgrund einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage ergangen ist sowie die formellen und materiellen Voraussetzungen vorliegen.

I. Ermächtigungsgrundlage
Nach § 79 S. 2 BerlBauO kann eine im Widerspruch zu öffentlichrechtlichen Vorschriften erfolgende Nutzung von baulichen Anlagen untersagt werden.

II. Formelle Voraussetzungen
Es kann davon ausgegangen werden,  dass die zuständige Behörde gehandelt hat, die nach § 28 VwVfG erforderliche Anhörung stattgefunden sowie die sonstigen formellen Vorgaben gewahrt wurden.

III. Materielle Voraussetzungen
Es müssten die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 79 S. 2 BerlBauO erfüllt sein und die handelnde Behörde müsste ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt haben.

1. Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen
Die streitgegenständlichen 12 Wohnungen müssten im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden. Für diese Wohnungen ist eine gewöhnliche Wohnnutzung genehmigt. Hierzu könnte es in Widerspruch stehen, dass sie aktuell als Ferienwohnungen genutzt werden, ohne dass die Genehmigung einer Nutzungsänderung beantragt wurde.
Fraglich ist jedoch, ob die Nutzung als Ferienwohnung von der Genehmigung für die Wohnnutzung umfasst ist oder ob hierfür eine Nutzungsänderungsgenehmigung hätte beantragt werden müssen.
a) rechtliche Qualifizierung der Nutzung als Ferienwohnung
Die Nutzung als Ferienwohnung könnte im Gegensatz zu einer „gewöhnlichen“ Wohnnutzung eine gewerbliche Nutzung anzusehen sein.
„Eine Nutzung als Ferienwohnung liegt vor, wenn eine Wohnung ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt wird. Eine solche gewerbliche Kurzzeitvermietung stellt zwar regelmäßig (noch) keinen Beherbergungsbetrieb im bauplanungsrechtlichen Sinne dar (BVerwG, Beschl. v. 8. 5. 1989 – 4 B 78.89; OVG Lüneburg, Beschl. v. 12. 12. 2013 – 1 LA 123/13; OVG Berlin-Brandenburg, Urt. v. 11. 10. 2007 – 2 A 2.07), bildet aber eine eigenständige planungsrechtliche Nutzungsart, nämlich eine besondere Art der gewerblichen Nutzung, die von der gewöhnlichen Wohnnutzung zu unterscheiden ist. Darüber besteht soweit ersichtlich Einigkeit in der obergerichtlichen Rechtsprechung (OVG Lüneburg, Beschlüsse v. 12.12.2013 – 1 LA 123/13 und v. 22.11.2013 – 1 LA 49/13; VGH München, Beschl. v. 04.09.2013 – 14 ZB 13.6; OVG Greifswald, Beschl. v. 08.01.2008 – 3 M 190/07). Einigkeit besteht ferner darüber, dass der „vorübergehende” Charakter des Aufenthalts nicht nur einen wenige Tage dauernden, sondern auch einen nach Wochen bemessenen Aufenthalt umfasst (VGH München, aaO; OVG Greifswald, aaO; vgl. auch § 2 I Nr. 1 des Zweckentfremdungsverbot-Gesetzes [BerlZwVbG] vom 29.11.2013). Maßgeblich für die auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die den Begriff des Wohnens prägt (OVG Greifswald, a. a. O.), ist darüber hinaus nach Ansicht der Kammer, dass es bei den abgeschlossenen Mietverträgen typischerweise zu einer Anmeldung i.S.d. Melderechts kommt (vgl. aber VG Berlin, Beschl. v. 28.03.2012 – 19 L 18.12, BA S. 3, 4; Beschl. v. 23.01.2012 – 19 L 294.11, juris, Rn. 22).“ (VG Berlin aaO)
Die streitgegenständlichen Wohnungen werden folglich als Ferienwohnungen i.S.d. dargestellten obergerichtlichen Rechtsprechung und somit gewerblich genutzt, so dass eine andere Nutzung als die Nutzung zur genehmigten „üblichen“ Wohnnutzung vorliegt.
„Die Auslobung dieser Wohnungen zur (auch) tageweisen Vermietung im Internet auf mehreren Webseiten sowie die aktenkundigen Beschwerden mehrerer Hausbewohner über die „in kurzen Intervallen” (…) an- und abreisenden Touristengruppen und die von diesen ausgehenden, konkret beschriebenen Störungen stellen gewichtige Indizien dafür dar, dass hier eine gewerbliche Kurzzeitvermietung stattfindet. Dasselbe gilt für die auf den Klingelschildern der entsprechenden Wohnungen angebrachten Fantasienamen (ohne entsprechenden Melderegistereintrag), den Wäscheservice (Wäschewechsel nach Ein- und Auszug, spezieller Kellerraum zur Lagerung der Wäsche) sowie die Informationsblätter in englischer Sprache, die ganz augenscheinlich für die Kurzzeitmieter bestimmt sind und u. a. eine „check-in time” und „check-out time” festlegen sowie einen Briefkasten angeben, in den der Wohnungsschlüssel bei Abreise einzuwerfen ist. Anmeldungen erfolgen offensichtlich nicht. Zu all diesen Indizien verhält sich die Ast. mit keinem Wort. In ihrer Antragsschrift (…) räumt sie sogar ausdrücklich ein, dass eine Vermietung (auch) für wenige Tage tatsächlich stattfindet. In den von ihr später eingereichten Mietverträgen wird zudem der Begriff „Ferienwohnung” teilweise ausdrücklich verwendet (…).“ (VG Berlin aaO)
Eine Qualifizierung als Ferienwohnungsnutzung könnte aber deshalb ausscheiden, weil die Nutzungsdauer überwiegend nicht in Tagen, sondern in Wochen oder Monaten bemessen ist.
„Insoweit ist nochmals auf den bereits dargestellten rechtlichen Ausgangspunkt aufmerksam zu machen, dass nämlich eine Nutzung als Ferienwohnung auch dann vorliegen kann, wenn die Nutzungsüberlassungen nicht lediglich tageweise erfolgen, sondern sich jeweils über mehrere Wochen erstrecken. Wie lang dieser Zeitraum genau ist, bedarf vorliegend aufgrund der Eindeutigkeit der übrigen Indizien keiner Entscheidung. Eine äußerste Grenze dürfte nach Ansicht der Kammer bei 12 Wochen zu ziehen sein (vgl. auch die Gesetzesbegründung zu § 2 BerlZwVbG, AH-Dr 17/1057: 2 Monate). Dabei dürften einzelne Überschreitungen ebenso unerheblich sein wie eine gelegentliche (Mit-)Nutzung durch den Eigentümer oder Hauptmieter selbst (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 12.12.2013 – 1 LA 123/13), weil solche „Einsprengsel” das Gesamtbild einer gewerblichen Kurzzeitvermietung nicht beeinflussen.
Vor diesem Hintergrund ist schon nach dem eigenen Vortrag der Kl. [gemeint ist wohl der Ast. – die Red.] schwerlich von einer normalen Wohnnutzung auszugehen, weil nahezu die Hälfte der bescheinigten Nutzungsverhältnisse lediglich über einen Zeitraum von maximal 4 Wochen laufen (…).“ (VG Berlin aaO)
Nach alledem wird die Ferienwohnungsnutzung nicht dadurch ausgeschlossen, dass einzelne aktuelle Mietverhältnisse über mehrere Monate laufen.

b) Vorliegen einer genehmigungspflichtigen Nutzungsänderung
Die Nutzung von Wohnungen, für die (nur) eine Genehmigung zu Wohnzwecken vorliegt, als Ferienwohnung könnte eine genehmigungspflichtige Nutzungsänderung darstellen.
„Eine Nutzungsänderung liegt vor, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen (legalen), durch die Baugenehmigung dokumentierten Nutzung dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weiter gehenden bauordnungs- oder bauplanungsrechtlichen Anforderungen unterworfen ist oder unterworfen sein kann, also die der bisherigen Nutzung eigene, gewisse Variationsbreite verlassen wird und durch die Veränderung bodenrechtliche Belange neu berührt werden können (OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse v. 26.10.2012 – 10 S 35.12 und v. 21.03.2006 – 10 S 3.06; OVG Brandenburg, Beschl. v. 04.09.1995 – 3 B 52/95; OVG Münster, Urt. v. 24.06.2004 – 7 A 4529/02; NVwZ-RR 2005, 695 = juris, Rn. 33). Das ist für eine Nutzung als gewerbliche Ferienwohnung im Verhältnis zur gewöhnlichen Wohnnutzung ersichtlich der Fall (vgl. nur VGH München, Beschl. v. 4. 9. 2013 – 14 ZB 13.6; VG Schwerin, Urt. v. 20. 12. 2012 – 2 A 621/11). Die Nutzung durch Feriengäste ist gegenüber der „normalen” Wohnnutzung typischerweise andersartig; ihr Nebeneinander kann zu städtebaulichen Konflikten führen, weil damit Unruhe in ein Wohngebiet getragen wird (so ausdrücklich OVG Lüneburg, Beschl. v. 22. 11. 2013 – 1 LA 49/13; VGH München, Beschl. v. 4. 9. 2013 – 14 ZB 13.6). Die danach gem. §§ 60 I, 62 II Nr. 1 BerlBauO für die Nutzungsänderung erforderliche Baugenehmigung liegt nicht vor.“ (VG Berlin aaO)

c) hinreichende Bestimmtheit
Die Nutzungsuntersagung müsste auch hinreichend inhaltlich bestimmt i.S.d. § 37 I VwVfG i.V.m. § 1 I BerlVwVfG sein.
„Ein Verwaltungsakt ist hinreichend bestimmt, wenn der Adressat seinen Regelungsgehalt aus dem Tenor, dem Inhalt der Begründung und den sonstigen bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen so vollständig, klar und unzweifelhaft erkennen kann, dass er sein Verhalten danach richten kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 02.07.2008 – 7 C 38/07; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. [2013], § 37 Rn. 5). Das Erfordernis der inhaltlichen Bestimmtheit ist auch dann erfüllt, wenn der Regelungsgehalt durch Auslegung ermittelt werden kann, wobei auf den Empfängerhorizont abzustellen ist (VG Berlin, Urt. v. 29.10.2013 – 19 K 98.13; OVG Münster, Urt. v. 22.11.1994 – 11 A 4214/92).
Nach diesen Maßstäben ist die Nutzungsuntersagung vom 27.09.2013 … hinreichend bestimmt. Sie lässt sowohl den Adressaten (die Ast.), den Gegenstand der Anordnung (die dort im Einzelnen genannten Wohnungen), ihren zeitlichen Geltungsbereich (ab dem 29.11.2013) als auch den sachlichen Gehalt der Anordnung (das Verbot der tageweisen oder wochenweisen gewerblichen Vermietung als „Ferienwohnungen” an wechselnde Mieter) unzweifelhaft erkennen. Entgegen der Ansicht der Ast. ist insbesondere die Umschreibung des sachlichen Regelungsgehalts nicht unklar. Bei dem Begriff der „Ferienwohnung” handelt es sich – wie dargelegt – um einen in der obergerichtlichen Rechtsprechung gängigen bauplanungsrechtlichen Begriff, der einen klaren Begriffskern vermittelt (so ausdrücklich auch VG Berlin, Beschl. v. 28. 3. 2012 – 19 L 18.12). Durch den zusätzlichen Hinweis im Bescheidtenor auf die Unzulässigkeit der tageweisen oder wochenweisen Vermietung an wechselnde Mieter ist klargestellt, dass (nur) solche Kurzzeitmietverhältnisse ausgeschlossen sein sollen, die üblicherweise tage- oder wochenweise bemessen werden, die also den maximalen zeitlichen Umfang – wie oben erläutert – von freizeitorientierten vorübergehenden Aufenthalten nicht überschreiten. Aus der Verwendung des Begriffs „Ferienwohnung” folgt, dass die Kurzzeitvermietung an Geschäftsreisende nicht erfasst ist (vgl. VGH München, Beschl. v. 04.09.2013 – 14 ZB 13.6). Dasselbe gilt für die befristete Überlassung von Wohnraum an Personen, die ihren Lebensmittelpunkt für einen begrenzten Zeitraum nach Berlin verlagern (z.B. entsandte Arbeitnehmer, Au-pair-Mädchen, Schauspieler, Botschaftsangehörige, Stipendiaten, Praktikanten; vgl. Gesetzesbegründung zu § 2 BerlZwVbG, AH-Dr 17/1057). Solche Fälle stehen hier indes auch nicht in Rede.“ (VG Berlin aaO)
Die Nutzungsuntersagung ist demnach auch inhaltlich hinreichend bestimmt.

2. Ermessen
Damit liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für eine Nutzungsuntersagung vor, die jedoch in das Ermessen der Behörde gestellt ist. Fraglich ist daher, ob das Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt wurde.
Der Tatbestand ist bereits deshalb erfüllt, weil die festgestellte Nutzungsänderung ohne die erforderliche Genehmigung erfolgt ist, die Nutzung also formell Illegal erfolgt. Es könnte aber im Rahmen der Ermessenausübung zu berücksichtigen sein, ob die Nutzungsänderung genehmigungsfähig ist, also nicht auch materiell baurechtswidrig erfolgt.
„In den Fällen der formellen Illegalität, also einer ungenehmigten Nutzung baulicher Anlagen ist i.d.R. allein der Erlass einer Nutzungsuntersagung ermessensgerecht; der Bauaufsichtsbehörde ist insoweit (nur) ein intendiertes Ermessen eingeräumt. Bereits die formelle Illegalität rechtfertigt grds. eine Nutzungsuntersagung, weil andernfalls das bauordnungsrechtliche Genehmigungsverfahren weitgehend unterlaufen werden und das formelle Baurecht seine Ordnungsfunktion nicht mehr erfüllen könnte (OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse v. 10.05.2012 – 10 S 42.11; v. 23.12.2009 – 2 S 32.09 und v. 23.08.2007 – 2 N 58.07; VG Berlin, Beschlüsse v. 03.07.2009 – 19 L 16/09 und v. 16.10.2009 – 13 L 237/09; OVG Saarlouis, Beschl. v. 30.06.2009 – 2 B 367/09).
Eine auf formelle Illegalität gestützte Nutzungsuntersagung erweist sich nur dann – ausnahmsweise – als ermessensfehlerhaft, wenn die streitige Nutzung offensichtlich genehmigungsfähig ist oder unter Bestandsschutz steht oder wenn bei atypischen Fallgestaltungen ein Verstoß gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip vorliegt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 15.05.2007 – 2 S 26.07). Das ist hier nicht der Fall. Insbesondere ist die gegenwärtige Nutzung nicht offensichtlich genehmigungsfähig, weil – wie in der streitigen Anordnung im Einzelnen ausgeführt – wegen der von der Ferienwohnungsnutzung ausgehenden erheblichen Störungen ein Verstoß gegen das bauplanungsrechtliche Rücksichtnahmegebot naheliegt. Unter Umständen ist das Vorhaben bereits gebietsunverträglich, also aufgrund typisierender Betrachtungsweise mit der Zweckbestimmung eines allgemeinen Wohngebiets nicht verträglich (vgl. BVerwG, Beschl. v. 31.07.2013 – 4 B 8/13), weil allgemeine Wohnnutzung und Freizeitwohnen „grundverschieden” sind (so BVerwG, Urt. v. 11. 7. 2013 – 4 GN 7/12). – Ebenso wenig erscheint die Nutzungsuntersagung unverhältnismäßig. Mildere Mittel als eine (vollständige) Untersagung der Nutzung als Ferienwohnungen sind nicht ersichtlich.“ (VG Berlin aaO)
Die Nutzungsuntersagung ist damit auch ermessengerecht und folglich insgesamt rechtmäßig erfolgt.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Mai 2014

Bewertung:

Examensrelevanz:§§§-Bauordnungsverfügungen sind neben dem Streit im Baugenehmigungen die häufigsten Aufgabenstellungen im Baurecht. Insbesondere an die Prüfung der Verhältnismäßigkeit sind besondere Anforderungen zu stellen. Hierbei ist insbesondere das Verhältnis von formeller zu materieller Illegalität zu beachten.

Relevante Rechtsnormen: § 79 BlnBauO (Nutzungsuntersagung), § 37 I VwVfG (Bestimmtheit eines Verwaltungsaktes)

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  • MLANG sagt:

    Guten Tag,

    wir wohnen in Hessen und in dem 7-Familienhaus gibt es zwischenzeitlich 3 Wohnungen, die als Ferienwohnungen ganzjährig im Internet angeboten werden.

    Lt. Rücksprache mit dem zuständigen Bauamt liegen hier keine Nutzungsänderungen vor. Es wird auch nichts unternommen, warum? Hier entgehen doch den Städten/Gemeinden Gelder, die man doch gut gebrauchen kann.

    Gruß