Forderung von Schadensersatz durch Leistungsbescheid

  1. Die Forderung von Schadensersatz durch Leistungsbescheid fällt nicht unter den Begriff der Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten i.S.d. § 80 II 1 Nr. 1 VwGO.
  2. Nicht jedes subordinationsrechtlich geprägte Verhältnis führt zwangsläufig zu dem Schluss, dass die Über- und Unterordnung sämtliche Einzelansprüche umfasst, die daraus erwachsen. Diese muss vielmehr gerade auch im Hinblick auf den Anspruch bestehen, der durch den Verwaltungsakt geregelt werden soll.
  3. Eine Regel des Inhalts, dass ein dem öffentlichen Recht zuzuordnendes Rechtsverhältnis im Zweifel auf ein umfassendes und für alle Beziehungen geltendes Über- und Unterordnungsverhältnis angelegt ist, existiert nicht.
  4. Eine Gemeinde besitzt nicht die Befugnis, einen Schadensersatzanspruch aus dem Kanalbenutzungsverhältnis durch Leistungsbescheid geltend zu machen.

OVG Lüneburg, Beschluss vom 26.03.2014 – 13 ME 21/14

Examensrelevanz: §§§§ – Die Problematik des Leistungsbescheides, also ob die Behörde Ansprüche durch VA geltend machen kann oder Klage erheben muss, taucht immer wieder in Aufgabenstellungen auf und muss daher beherrscht werden. Dies gilt umso mehr, als die relevanten Fragen sich nur mit Wissen lösen lassen und nichts aus dem Gesetz abgeleitet werden kann.

Relevante Rechtsnormen: § 80 II 1 Nr. 1 VwGO, § 80 I 1 VwGO

Fall: Mit Leistungsbescheid vom 16.09.2013 setzte die Antragsgegnerin gegen die Antragstellerin eine Geldforderung in Höhe 40.000,00 € fest. Diese Geldforderung sollte dem Ersatz der der Antragsgegnerin für die Entsorgung des in ihrer Kläranlage angefallenen verunreinigten Klärschlamms sowie für die Reinigung dieser Kläranlage entstandenen zusätzlichen Kosten dienen, die sie auf eine satzungswidrige Nutzung der Abwasseranlage durch die Antragstellerin zurückführt.
Gegen diesen Bescheid legte die Antragstellerin Widerspruch ein. Gleichwohl wurde sie von der Antragsgegnerin unter Androhung der Vollstreckung zur Zahlung aufgefordert.
Die Antragstellerin begehrt die Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihres Widerspruchs gegen den Leistungsbescheid vom 16.09.2013. Hilfsweise beantragte sie, festzustellen, dass ihr Widerspruch aufschiebende Wirkung hat. Zu Recht?

I. Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung
Der Antrag der Antragstellerin nach § 80 V VwGO auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung müsste zulässig und begründet sein. Der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 I 1 VwGO ist ohne Weiteres eröffnet. Grundsätzlich ist beim Streit um den Eintritt des Suspensiveffekts nach Einlegung von Widerspruch gegen einen belastenden Verwaltungsakt, wie hier den Leistungsbescheid, der Antrag nach § 80 V VwGO auch die richtige Verfahrensart. Allerdings besteht ein Rechtsschutzbedürfnis für einen solchen Antrag nur, wenn die aufschiebende Wirkung nicht ohnehin eintritt.
Nach § 80 I 1 VwGO haben Widerspruch und Anfechtungsklage aufschiebende Wirkung.
Diese Wirkung entfällt nach § 80 II 1 Nr. 1 VwGO bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten. Fraglich ist ob es sich um Abgaben oder Kosten in diesem Sinne handelt bei dem mit dem angefochtenen Leistungsbescheid angeforderten Abschlag auf die bislang angefallenen „Mehrkosten“ in Höhe von 40.000,00 EUR.

1. Begriff der öffentlichen Kosten
„Öffentliche Kosten sind grundsätzlich alle Gebühren und Auslagen, die dem Betroffenen wegen der Durchführung eines Verwaltungsverfahrens auferlegt werden. Hierunter sind – nach Maßgabe der einschlägigen kostenrechtlichen Bestimmungen – die in einem Verwaltungsverfahren nach tariflichen Vorgaben oder doch leicht erkennbaren Merkmalen erhobenen (Verwaltungs-)Gebühren nebst den mit ihnen verbundenen Auslagen zu verstehen (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 21.02.2013, 1 ME 6/13, juris, Rn. 8; Funke-Kaiser in Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/von Albedyll, VwGO, 5. Aufl. 2011, § 80, Rn. 30; Kopp/Schenke, VwGO, 19. Aufl. 2013, § 80 Rn. 62; jew. m.w.N.). Keine Kosten in diesem Sinne sind Geldforderungen der Behörde, die lediglich einen Ersatz solcher finanzieller Aufwendungen darstellen, für die sie in Vorlage getreten ist. Denn dabei handelt es sich um die Erstattung konkreter Ausgaben, und nicht um eine Einnahmequelle zur Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs der Verwaltung (vgl. Funke-Kaiser, aaO., Rn. 29; Puttler in Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80, Rn.. 58 f.).“ (OVG Lüneburg aaO)
Fraglich ist, ob es sich nach diesen Grundsätzen bei den mit dem angefochtenen Leistungsbescheid angeforderten „Mehrkosten“ um öffentliche Kosten im Sinne des § 80 II 1 Nr. 1 VwGO handelt.
„Diese Geldforderung soll dem Ersatz der der Antragsgegnerin für die Entsorgung des in ihrer Kläranlage angefallenen verunreinigten Klärschlamms sowie für die Reinigung dieser Kläranlage entstandenen zusätzlichen Kosten dienen, die die Antragsgegnerin auf eine satzungswidrige Nutzung der Abwasseranlage durch die Antragstellerin zurückführt. Für die dadurch entstandenen Schäden haftet nach Auffassung der Antragsgegnerin die Antragstellerin auf der Grundlage des § 18 Abs. 1 der Abwasserbeseitigungssatzung. Es handelt sich mithin um eine der Erstattung von Aufwendungen vergleichbare Forderung von Schadensersatz und nicht um einen in einem Verwaltungsverfahren entstandenen Gebühren- oder Auslagenanspruch.“ (OVG Lüneburg aaO)
Es handelt sich daher bei dem geltend gemachten Betrag nicht um öffentliche Kosten i.S.d. § 80 II 1 Nr. 1 VwGO.

2. Begriff der öffentlichen Abgaben
Unter dem Begriff der öffentlichen Abgaben im Sinne des § 80 II 1 Nr. 1 VwGO sind hoheitlich geltend gemachte öffentlich-rechtliche Geldforderungen zu verstehen, die den Zweck haben, den Finanzbedarf des Hoheitsträgers für die Erfüllung seiner öffentlichen Aufgaben zu decken.
„Die Abgabe muss jedoch nicht allein oder primär der Finanzierung dienen, sondern kann daneben – mit gleichem Stellenwert – auch eine Lenkungs-, Antriebs-, Zwangs- oder Straffunktion besitzen, solange die Finanzierungsfunktion gegenüber den übrigen Zwecken der Abgabe nicht in den Hintergrund tritt und nur noch als Nebeneffekt erscheint (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 – 4 C 30.90 -, juris, Rn. 14 ff.; Nds. OVG, Beschluss vom 20.01.2009 – 4 ME 3/09 -, juris, Rn. 5; Funke-Kaiser, aaO., Rn. 26; Kopp/Schenke, aaO., § 80, Rn. 57; Puttler aaO., Rn. 58 f.; jew. m.w.N.). Für die geforderte Finanzierungsfunktion reicht allerdings die schlichte Absicht der Erzielung von Einnahmen nicht aus, die jeder Geldforderung der öffentlichen Hand in Zeiten angespannter Haushalte immanent ist. Die Finanzierungfunktion muss vielmehr der einer Steuer, einer Gebühr oder eines Beitrags vergleichbar sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1992 aaO.). Das ist dann der Fall, wenn mit der betreffenden „Abgabe“ eine stetig fortlaufende und vorhersehbare Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs im Sinne einer geordneten Haushaltsführung erreicht wird und beabsichtigt ist. Der am fortlaufenden Eingang finanzieller Mittel interessierten öffentlichen Hand sollen nach dem Zweck der Ausnahmevorschrift des § 80 II 1 Nr. 1 VwGO durch die Einlegung von Rechtsbehelfen lediglich solche Gelder nicht vorenthalten werden, auf deren Eingang sie fest rechnen durfte, und die sie daher für ihre Aufgabenerfüllung eingeplant hat (vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 24.06.1996 – 10 M 944/96 -, juris, Rn. 4; Funke-Kaiser, aaO.; Puttler aaO., Rn. 55; Schoch in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, § 80, Rn. 132, Loseblatt, Stand September 2011; jew. m.w.N.). Nur dann ist das Entfallen der gesetzlich grundsätzlich angeordneten aufschiebenden Wirkung gerechtfertigt.“ (OVG Lüneburg aaO)
Fraglich ist, ob die Geltendmachung von Schadensersatz geeignet ist, diese Voraussetzungen zu erfüllen.
„Der Forderung von Schadensersatz kommt die gerade beschriebene Finanzierungsfunktion für die Aufgabenerfüllung der Antragsgegnerin nicht zu. Wie die Antragstellerin zutreffend ausführt, ist ausschließlicher Zweck des angeforderten Abschlags auf den geltend gemachten Schadensersatz, einen entstandenen Schaden nachträglich zu decken, nicht aber der Antragsgegnerin durch Bereitstellung der erforderlichen Mittel die generelle Aufgabenerfüllung im Bereich der Abwasserbeseitigung zu ermöglichen. Diese Mittel werden vielmehr durch die Erhebung entsprechender Abwasserbeiträge und -gebühren aufgebracht. Die Leistung von Schadensersatz dient demgegenüber der Kompensation von Aufwendungen in einem Einzelfall und ist nicht Bestandteil eines eingeplanten stetigen Mittelzuflusses.“ (OVG Lüneburg aaO)
Es liegt daher auch nicht die Geltendmachung öffentlicher Abgaben vor.

3. Zwischenergebnis
Die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs ist demnach nicht nach § 80 II 1 Nr. 1 VwGO und auch nicht aus sonstigen Gründen entfallen. Der Antragstellerin fehlt daher das erforderliche Rechtschutzinteresse. Der gestellte Antrag ist mithin zur Wahrung der Rechtsposition der Antragstellerin nicht erforderlich.

II. Feststellung der aufschiebenden Wirkung
Allerdings vertritt die Antragsgegnerin die fehlerhafte Auffassung, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs sei nach § 80 II 1 Nr. 1 VwGO ausgeschlossen und beabsichtigt auf dieser Grundlage die Durchführung von Vollstreckungsmaßnahmen.
„[Es] liegt ein Fall einer drohenden sogenannten „faktischen Vollziehung“ (vgl. dazu: Kopp/Schenke, aaO., Rn. 181) vor, die dem als Hilfsantrag gestellten Antrag auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung in entsprechender Anwendung des § 80 V VwGO zum Erfolg verhilft (für einen Antrag nach § 123 VwGO hingegen: Funke-Kaiser, aaO., Rn. 119). Die Antragstellerin muss nicht abwarten, bis die Vollstreckung eingeleitet worden ist.“ (OVG Lüneburg aaO)
Vor diesem Hintergrund wird der Hilfsantrag Erfolg haben.

III. obiter dictum zur Geltendmachung von Schadensersatz durch Leistungs-bescheid
Das OVG Münster hat die vorliegende Entscheidung zum Anlass genommen, sich auch rechtlich mit der Frage auseinander zu setzen, ob die Antragsgegnerin denn überhaupt berechtigt war, den geltend gemachten Schadensersatz durch Leistungsbescheid festzusetzen.

1. Vorbehalt des Gesetzes auch bei Leistungsbescheid
„Der Erlass eines belastenden Verwaltungsaktes setzt nicht nur voraus, dass für die getroffene Maßnahme in materieller Hinsicht eine gesetzliche Grundlage besteht, sondern auch, dass die Behörde in der Form eines Verwaltungsaktes handeln darf. Dies ist besonders für die Geltendmachung von öffentlich-rechtlichen Leistungsansprüchen gegenüber dem Bürger von Bedeutung. Hier ist nicht nur das Vorliegen eines öffentlich-rechtlichen Anspruchs der Behörde (z. B. auf Zahlung eines Geldbetrages) Voraussetzung, sondern auch eine Ermächtigung der Behörde, diesen Anspruch gerade durch Verwaltungsakt festzusetzen (vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG 13. Aufl. 2012, § 35, Rn. 23, m.w.N.). Dies ergibt sich schon daraus, dass die Behörde sich durch Erlass eines Verwaltungsaktes einen Vollstreckungstitel selber schaffen und den Adressaten auf diese Weise zwingen kann, seine Rechte durch aktives Handeln zu wahren. Nicht die Behörde ist veranlasst, ihre durch Leistungsbescheid titulierte Forderung auf gerichtlichem Wege durchzusetzen; vielmehr obliegt es dem Adressaten, um Rechtsschutz gegen den Verwaltungsakt nachzusuchen.“ (OVG Lüneburg aaO)

2. Befugnis zum Leistungsbescheid auch ohne ausdrückliche gesetzliche Grundlage
Allerdings sind Fälle anerkannt, in denen eine Behörde auch ohne eine geschriebene Ermächtigungsgrundlage ihre Ansprüche durch Leistungsbescheid geltend machen kann (z.B. im Bereich des Beamtenverhältnisses sowie vergleichbarer Verhältnisse und bei der Rückforderung einer durch Verwaltungsakt gewährten Leistung (vgl. Kopp/Ramsauer, aaO., Rn. 23a m.w.N.).
„Eine derartige Fallkonstellation liegt hier nicht vor. Insbesondere rechtfertigt das „Kanalbenutzungsverhältnis“ nicht den Erlass des angefochtenen Leistungsbescheides. Nicht jedes subordinationsrechtlich geprägte Verhältnis führt zwangsläufig zu dem Schluss, dass die Über- und Unterordnung sämtliche Einzelansprüche umfasst, die daraus erwachsen. Diese muss vielmehr gerade auch im Hinblick auf den Anspruch bestehen, der durch den Verwaltungsakt geregelt werden soll. Eine Regel des Inhalts, dass ein dem öffentlichen Recht zuzuordnendes Rechtsverhältnis im Zweifel auf ein umfassendes und für alle Beziehungen geltendes Über- und Unterordnungsverhältnis angelegt ist, existiert nicht.“ (OVG Lüneburg aaO)
Es kommt demnach darauf an, ob das hier relevante Kanalbenutzungsverhältnis durch eine umfassende Über- und Unterordnung geprägt ist.
„Zwischen den Beteiligten besteht ein vertragsähnliches öffentlich-rechtliches Schuldverhältnis, dessen Verletzung Schadensersatzansprüche nach den im Zivilrecht entwickelten Grundsätzen der positiven Forderungsverletzung nach sich ziehen kann (vgl. BVerwG, Urteil vom 01.03.1995 – 8 C 36.92 -, juris, Rn. 10). Lediglich Teilbereiche des Kanalbenutzungsverhältnisses sind subordinationsrechtlich geprägt. [wird ausgeführt]. Zulässig sind insoweit alle Bestimmungen, die im Interesse einer ordnungsgemäßen und störungsfreien Erfüllung der Abwasserbeseitigungspflicht, insbesondere einer schadlosen Ableitung und Behandlung des Abwassers, erforderlich sind (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 10.01.2012 – 9 KN 162/10 -, juris, Rn. 71). Damit einher geht auch die Befugnis, entsprechende Regelungen durch Verwaltungsakt durchzusetzen.
Dazu gehört die Leistung von Schadensersatz jedoch nicht. Die Geltendmachung eines Schadensersatzanspruchs dient nicht der schadlosen Ableitung und Behandlung des Abwassers, sondern kommt erst dann in Betracht, wenn diese im Einzelfall durch eine unsachgemäße Einleitung bereits gescheitert ist. Zu diesem Zeitpunkt besteht kein Bedürfnis mehr für die schnelle und einfache Schaffung eines von der Behörde ggf. zu vollstreckenden Titels. Es ist kein sachlicher Gesichtspunkt erkennbar, die geschädigte öffentliche Hand gegenüber dem Bürger zu privilegieren, der auf die gerichtliche Durchsetzung seines Schadensersatzanspruchs im Wege der Leistungsklage angewiesen ist.
Aus den vorstehenden Gründen ist es in der obergerichtlichen Rechtsprechung seit langem anerkannt, dass in Fällen eines Anschluss- und Benutzungsverhältnisses Schadensersatzforderungen der öffentlichen Hand nicht durch Verwaltungsakt geltend gemacht werden können (vgl. grundlegend: VGH BW, aaO., Rn. 6 ff.; OVG NRW, Urteil vom 26.03.1996 – 5 A 3812)2 -, juris, Rn. 51; Bay. VGH, Urteil vom 04.08.2005 – 4 B 01.622 -, juris, Rn. 39; OVG MV, Beschluss vom 19.07.2007 – 1 L 68/06 -, juris, Rn. 5 ff.).“
(OVG Lüneburg aaO)
Ist der Antragsgegnerin der Weg des Erlasses eines Leistungsbescheides verschlossen, so ist sie gehalten, ihren Schadensersatzanspruch auf dem Klagewege durch Erhebung einer Leistungsklage geltend zu machen.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) August 2014