Kein Anspruch auf Grundmandat für kleine Fraktion im Gemeinderat

  1. Für den Deutschen Bundestag hat das BVerfG aus der in Art. 38 I 2 GG festgelegten Freiheit und Gleichheit des Abgeordnetenmandats den Grundsatz der Spiegelbild-lichkeit bei der Besetzung der Ausschüsse hergeleitet.
  2. Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit, dass jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln muss.
  3. Auch Ratsausschüsse müssen nach dem Prinzip der demokratischen Repräsen-tation als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln.
  4. Für ein Recht auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss kommt es demnach auf dessen Mitgliederzahl an. Für einen Anspruch auf Einräumung eines – hiervon unabhängigen – Grundmandats fehlt es an einer verfassungsrechtlichen Grundlage
  5. Eine kleine, aus zwei von 60 Gemeinderatsmitgliedern bestehende Ratsfraktion kann aus dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auch keinen Anspruch auf Erhöhung der Zahl der Ausschussmitglieder von 14 auf 18 herleiten, um in jedem Ausschuss mit einem Sitz vertreten zu sein.

RhPfVerfGH; Beschluss vom 23.05.2014 – VGH B 22/13

Examensrelevanz: §§§ – Kommunalrechtliche Fragestellungen dieser Art kommen recht häufig vor, insbesondere im Zusammenhang mit kleineren Fraktionen, die ihre Beteiligungsrechte einfordern. Die entsprechenden Prinzipien sollten daher bekannt sein, die im Übrigen auch auf Bundes- und Landtagsebene grundsätzlich gelten.

Relevante Rechtsnormen: Art. 38 I 2 GG, Art. 39 I 2 GG

Prüfungswissen „Kommunalverfassungsstreit“ findet Ihr im Blog von heute morgen!

Fall:  Die Verfassungsbeschwerde betrifft die Besetzung der Ausschüsse des Rats der Stadt M. Die Bf. ist eine Ratsfraktion im M.-Stadtrat. Nach dem Ergebnis der letzten Kommunalwahl im Jahr 2009 entfielen auf die Bf. zwei der insgesamt 60 Sitze im Stadtrat. Bei der vom Stadtrat festgelegten Ausschussgröße von 14 Mitgliedern war sie nach den proportionalen Sitzverteilungsregeln in keinem Ausschuss vertreten. Ihren Antrag, die Zahl der Ausschussmitglieder von 14 auf 18 zu erhöhen, da sie bei einer solchen Mitgliederzahl weiter mit jeweils einem Sitz in den Großen Ausschüssen vertreten wäre, lehnte der Stadtrat mit der Begründung ab, eine Erhöhung der Mitgliederzahl lasse ein sinnvolles Arbeiten in den Ausschüssen nicht zu. Die Fraktion fühlt sich in ihren Rechten aus Rechten aus Art. 50 I 1 i.V.m. Art. 76 I der Verfassung für Rheinland-Pfalz – RhPfVerf. verletzt und erhebt Klage vor dem VG. Ist diese begründet?

I. Anspruch auf Erlangung eines Ausschusssitzes bei gegebener Mitgliederzahl

1. Wahlgrundsätze
Die Bürger in den Gemeinden und Gemeindeverbänden wählen gemäß Art. 50 I 1 RhPfVerf die Vertretungskörperschaften nach den Grundsätzen des Art. 76 RhPfVerf. Danach sind Wahlen und Volksentscheide auf Grund dieser Verfassung allgemein, gleich, unmittelbar, geheim und frei (Art. 76 I RhPfVerf.).
„Damit entspricht die Landesverfassung hinsichtlich der Grundsätze für die Wahl der Vertretungen in den Gemeinden und Kreisen den Vorgaben des Grundgesetzes in Art. 28 I 2 GG (vgl. Stamm in Brocker/Droege/Jutzi [Hrsg.], Verfassung für Rheinland-Pfalz, 2014, Art. 50 Rn. 2). Art. 50 I 1 und 76 I RhPfVerf. i.V.m. Art. 28 I 2 GG übertragen die Grundentscheidung der Verfassung für das Prinzip der Demokratie (vgl. Art. 74 I und II RhPfVerf., Art. 20 I und II GG) auf die Ebene der Gemeinden. Daraus folgt, dass der Gemeinderat, auch wenn er kein Parlament ist, sondern Organ einer Selbstverwaltungskörperschaft, die Gemeindebürger repräsentiert (vgl. BVerfGE 47, 253 [272] = NJW 1978, 1967; BVerwG, NVwZ-RR 1993, 209).“ (RhPfVerfGH aaO)

2. Anwendung auf Gemeinderatsmitglieder
Die rechtliche Stellung der gewählten Gemeinderatsmitglieder ist aber im Gegensatz zu den Abgeordneten des Deutschen Bundestags und des Landtags Rheinland-Pfalz (vgl. Art. 38 I 2 GG, Art. 79 II 2 RhPfVerf.) nicht verfassungsrechtlich abgesichert.
„Für den Deutschen Bundestag hat das BVerfG aus der in Art. 38 I 2 GG festgelegten Freiheit und Gleichheit des Abgeordnetenmandats den Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bei der Besetzung der Ausschüsse hergeleitet. Danach muss grundsätzlich jeder Ausschuss ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in seiner Zusammensetzung die Zusammensetzung des Plenums in seiner politischen Gewichtung widerspiegeln (vgl. BVerfGE 80, 188 [217 f., 222] = NJW 1990, 373 = NVwZ 1990, 253 Ls.; BVerfGE 112, 118 [133] = NJW 2005, 203 = NVwZ 2005, 437 Ls.).“ (RhPfVerfGH aaO)

3. Prinzip der demokratischen Repräsentation
Wenn allerdings Art. 39 I 2 GG bzw. Art. 79 II 2 RhPfVerf auf Gemeinderäte keine Anwendung finden, fragt sich, ob der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit überhaupt für diese gilt. Das BVerwG hat aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation gefolgert, dass auch Ratsausschüsse als verkleinerte Abbilder des Plenums dessen Zusammensetzung und das darin wirksame politische Kräftespektrum grundsätzlich widerspiegeln müssen (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1993, 209; NVwZ 2010, 834 Rn. 18; st. Rspr.).
„Inwieweit sich aus dem Prinzip der demokratischen Repräsentation für den Grundsatz der Spielbildlichkeit bei der Besetzung von Ausschüssen der Gemeinde-vertretung die gleichen verfassungsrechtlichen Anforderungen wie für den auf Art. 38 I 2 GG bzw. Art. 79 II 2 RhPfVerf. gestützten Grundsatz der Spiegelbildlichkeit auf der Ebene des Bundes- oder Landesparlaments ergeben, bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung. Jedenfalls verleiht das Demokratieprinzip einschließlich des Minder-heitenschutzes keine weitergehenden Rechte als Art. 38 I 2 GG bzw. Art. 79 II 2 RhPfVerf. (vgl. BVerfGE 80, 188 [220 f. ] = NJW 1990, 373 = NVwZ 1990, 253 Ls.).“ (RhPfVerfGH aaO)

4. Grundsatz der Spiegelbildlichkeit bei der Ausschussbesetzung
Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit führt bei der Ausschussbesetzung dazu, dass die Ausschusssitze abhängig vom Stärkeverhältnis der Fraktionen im Stadtrat vergeben werden müssen.
„Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit der Zusammensetzung von Parlament und Ausschüssen verlangt, dass bei deren Bildung Fraktionen oder Gruppierungen fraktionsloser Abgeordneter Berücksichtigung finden, wenn auf sie bei der gegebenen Größe der Ausschüsse und auf der Grundlage des vom Parlament angewendeten Proportionalverfahrens ein oder mehrere Sitze entfielen. Für ein Recht auf Mitgliedschaft in einem Ausschuss kommt es demnach auf dessen Mitgliederzahl an. Für einen Anspruch auf Einräumung eines – hiervon unabhängigen – Grundmandats fehlt es an einer verfassungsrechtlichen Grundlage (vgl. entspr.: BVerfGE 84, 304 [323 f., 332] = NJW 1991, 2474 = NVwZ 1991, 977 Ls.).“ (RhPfVerfGH aaO)
Die Fraktion der Beschwerdeführer kann daher nur die Erlangung eines Ausschusssitzes beanspruche, wenn sie eine hinreichende Stärke aufweist.
„Die Fraktion der Bf., die aus lediglich zwei von 60 Stadtratsmitgliedern besteht, ist allerdings so klein, dass nach den maßgeblichen proportionalen Sitzzuteilungsregeln (vgl. § 45 RhPfGO und der gegebenen Ausschussgröße von 14 Mitgliedern auf sie kein Sitz entfällt. Da auf kommunaler Ebene diesbezüglich zumindest keine weitergehenden verfassungsrechtlichen Anforderungen als für die Bildung von Parlamentsausschüssen bestehen, hat das OVG in der angegriffenen Entscheidung verfassungsrechtlich unbedenklich im Anschluss an die Rechtsprechung des BVerwG (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1994, 109) ein Recht kleiner Fraktionen oder Gruppen im Gemeinderat auf ein Grundmandat in jedem Ratsausschuss – unabhängig von der Erreichung einer bestimmten Mindeststärke – abgelehnt.“ (RhPfVerfGH aaO)

5. Kein Anspruch
Ein Anspruch auf Erlangung eines Ausschusssitzes bei der gegebenen Mitgliederzahl besteht daher nicht.

II. Anspruch auf Erhöhung der Mitgliederzahl des Ausschusses
Die Fraktion der Beschwerdeführer beansprucht zudem, dass die Anzahl der Ausschussmitglieder erhöht wird, mit ihr dann nach dem Proportionalverfahren ein Ausschusssitz zukommt. Fraglich ist, ob es einen Anspruch gibt, die Mitgliederzahl in den Ratsausschüssen so zu erhöhen, dass auch kleine Fraktionen in jedem Ausschuss mit einem Sitz vertreten wären.
„Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit enthält für sich genommen keine Aussage über die zulässige Größe eines Ausschusses (vgl. BVerfGE 130, 318 [354] = NVwZ 2012, 495). Jedenfalls auf der Ebene der Gemeindevertretung darf sich die Bestimmung der Zahl der Ausschussmitglieder von Zweckmäßigkeitserwägungen leiten lassen. Es ist dabei nicht entscheidend von Belang, ob durch die Größe des Ratsausschusses gewährleistet ist, dass alle Fraktionen darin mitwirken können. Eine kleine Fraktion in der Gemeindevertretung ist nicht berechtigt, eine Erhöhung der Ausschusssitze zu verlangen, um dann dort berücksichtigt zu werden (vgl. BVerfGE 120, 82 [121] = NVwZ 2008, 407).
Bei einer Erhöhung der Mitgliederzahl der Ratsausschüsse zur proporzgerechten Berücksichtigung selbst der kleinsten Fraktion besteht generell die Gefahr, dass hierunter die Effektivität der Ausschussarbeit leidet (vgl. BVerwG, NVwZ-RR 1993, 209). Dies gilt umso mehr vor dem Hintergrund, dass für Kommunalwahlen in Rheinland-Pfalz anders als für Bundes- und Landtagswahlen weder die 5-%-Sperr-klausel noch eine sonstige Sperrklausel gilt und dies die Mindestgröße der Fraktionen beeinflusst, die im Gemeinderat bereits aus zwei Personen bestehen kann (vgl. § 30 a I 2 RhPfGO).“
(RhPfVerfGH aaO)
Mit Blick auf die Notwendigkeit funktionsgerechter Aufgabenerfüllung des Rats und der Ausschüsse die Festlegung einer Ausschussgröße, die – wie hier – ungefähr 1/4 der Zahl der Ratsmitglieder entspricht, sachlich gerechtfertigt ist, selbst wenn dann eine kleine Fraktion ist.
„Etwas Anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus dem Umstand, dass die verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine sachliche Delegation von Entscheidungsbefugnissen an einen Parlamentsausschuss mit der abnehmenden Größe des Ausschusses steigen, so dass es in Ausnahmefällen trotz formaler Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit zu einer Verletzung von Art. 38 I 2 GG bzw. Art. 79 II 2 RhPfVerf. wegen der zu geringen Größe des Ausschusses kommen kann (vgl. BVerfGE 130, 318 [354] = NVwZ 2012, 495 – zur Wahrnehmung der haushaltspolitischen Gesamtverantwortung des Deutschen Bundestages im Rahmen des europäischen Stabilisierungsmechanismus durch ein Untergremium des Haushaltsausschusses).
Ein entsprechender Ausnahmefall der Verletzung des Prinzips der repräsentativen Demokratie einschließlich des Minderheitenschutzes in Gemeindevertretungen, für die Art. 38 I 2 GG bzw. Art. 79 II 2 RhPfVerf. keine Anwendung findet, trotz formaler Wahrung des Grundsatzes der Spiegelbildlichkeit wegen einer zu geringen Größe der Ratsausschüsse liegt hier ersichtlich nicht vor. Denn Ausschüsse der Gemeindevertretung dürfen die gemeindlichen Angelegenheiten grundsätzlich nur vorberaten und lediglich in Fällen geringerer Bedeutung abschließend entscheiden, wie sich im Umkehrschluss aus § 32 II RhPfGO ergibt. Deshalb sind kleine Fraktionen, die nicht in Ausschüssen vertreten sind, an den wichtigen Entscheidungen i.S.d. § 32 II RhPfGO beteiligt, worauf das OVG in seinem angegriffenen Beschluss zutreffend hingewiesen hat. Ratsmitglieder, die nicht in einem Ausschuss vertreten sind, haben überdies das Recht, an den Sitzungen als Zuhörer teilzunehmen (vgl. § 46 IV 3 RhPfGO), so dass sie sich über die Ausschussarbeit und insbesondere über die Behandlung einer gemeindlichen Angelegenheit in den Ausschüssen schon vor einer Entscheidung im Gemeinderat informieren können.“
(RhPfVerfGH aaO)
Ein Anspruch auf Erhöhung der Mitgliederzahl besteht daher ebenfalls nicht.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Oktober 2014