OVG Magdeburg: Reichweite der aufschiebenden Wirkung eines Rechtbehelfs

  1. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO erfasst auch solche Verwaltungskosten, die neben oder im Zusammenhang mit der Sachentscheidung zur Hauptsache geltend gemacht werden.
  2. Im Anfechtungsstreit erstreckt sich die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung nicht auf die Entscheidung über die Erhebung von Verwaltungskosten für die Sachentscheidung oder für eine Entscheidung über den Widerspruch gegen die Sachentscheidung.

OVG Magdeburg, Beschluss vom 12.10.2016 – 2 M 48/16NVwZ-RR 2017, 347

Relevante Rechtsnormen: § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO

Fall:  Mit Leistungsbescheid vom 15.11.2011 forderte der Landkreis von der Ast. die Kosten eines von ihm im Wege der unmittelbaren Ausführung nach § 9 LSASOG durchgeführten Gebäudeabbruchs i.H.v. 13.528,75 € an. Auf den hiergegen von der Ast. erhobenen Widerspruch hob der Ag. mit Widerspruchsbescheid vom 12.01.2016 den Bescheid vom 15.11.2011 insoweit auf, als darin ein Betrag von mehr als 11.975,80 € festgesetzt ist und wies den Widerspruch im Übrigen zurück. Die Kosten des Widerspruchsverfahrens legte er zu 85 % der Ast. auf. Zugleich setzte er für den Widerspruchsbescheid Kosten i.H.v. 275 € fest, von denen die Ast. 85 % i.H.v 233,75 € zu tragen habe. Gegen den Leistungsbescheid des Landkreises in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Ag. vom 12.01.2016 hat die Ast. am 23.02.2016 Klage erhoben (4 A 71/16, MD), über die noch nicht entschieden ist. Mit Mahnschreiben vom 15.03.2016 forderte der Ag. die Ast. auf, die Forderung i.H.v. 233,75 € zuzüglich 5 € Mahngebühren innerhalb einer Woche nach Erhalt zu begleichen. Die Ast. hat daraufhin um die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes nachgesucht und beantragt, die aufschiebende Wirkung der mit dem Widerspruchsbescheid ergangenen Kostenentscheidung über 275 € anzuordnen. Mit dem angefochtenen Beschluss vom 26.05.2016 hat das VG den Antrag abgelehnt und zur Begründung ausgeführt: Das Gericht verstehe den Antrag dahingehend, dass die Ast. begehre, die aufschiebende Wirkung ihrer Klage im Hinblick auf die Kosten des Widerspruchsverfahrens, festgesetzt unter Nr. 5 des Widerspruchsbescheids, anzuordnen. Die Ast. habe, soweit aus dem Verwaltungsvorgang und ihrem Vortrag ersichtlich, keinen gesonderten Rechtsbehelf gegen die im Widerspruchsbescheid festgesetzten Kosten für das Widerspruchsverfahren eingelegt. Die ggf. bestehende aufschiebende Wirkung der Klage gegen den Leistungsbescheid des Landkreises erfasse indes nicht die im Widerspruchsbescheid zu diesem Leistungsbescheid ergangene Kostenfestsetzung für das Widerspruchsverfahren.
Die Ast. ist der Auffassung, dass die von ihr gegen den Leistungsbescheid erhobene Klage und der hierdurch eingetretene Suspensiveffekt auch die Kostenentscheidungen mitumfasse. Es sei nicht maßgeblich, dass der Leistungsbescheid und die Kostenentscheidung selbstständig anfechtbar seien. Entscheidend sei vielmehr, dass die Kostenentscheidung akzessorisch mit der Hauptsacheentscheidung verbunden sei und insoweit automatisch ihr rechtliches Schicksal teile. Sie beantragt daher die Feststellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage auch hinsichtlich der Kostenentscheidungen. Zu Recht?
Nach § 80 Abs. 2 S.  1 Nr. 1 VwGO entfällt die aufschiebende Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage abweichend vom Grundsatz des § 80 Abs.1 S.  1 VwGO bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten.

I. Begriff der öffentlichen Kosten in § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO
„Zu den öffentlichen Kosten im Sinne dieser Regelung zählen die in einem Verwaltungsverfahren für die öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Behörde entstehenden Kosten, die normativ bestimmt oder bestimmbar sind, d.h., solche, die sich in festgelegten Gebühren- und Auslagentatbeständen finden (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 14.05.2002 – 2 M 132/01, LSA JMBl 2002, 314 = BeckRS 2008, 31695). Dazu gehören auch die nach negativem Ausgang des Widerspruchsverfahrens und entsprechender Kostenlastentscheidung nach § 73 Abs. 3 S. 3 VwGO festgesetzten Kosten für das Vorverfahren (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2013 – 7 ME 1/12, BeckRS 2013, 54405 m.w.N.).“ (OVG Magdeburg)“ (OVG Magdeburg a.a.O.)

II. Erstreckung auf unselbständige Kostenentscheidungen
In der Rechtsprechung und Literatur ist allerdings streitig, ob § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO nicht nur selbstständige, sondern auch solche Kostenforderungen erfasst, die lediglich neben oder im Zusammenhang mit der Sachentscheidung zur Hauptsache geltend gemacht werden (vgl. die Nachweise im Beschl. d. OVG Lüneburg v. 13.08.2013 – 7 ME 1/12, BeckRS 2013, 54405).
„Nach der Auffassung des Senats ist dies zu bejahen. Der in § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO bestimmte Wegfall der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage findet seine Rechtfertigung in einer im öffentlichen Interesse sicherzustellenden stetig fortlaufenden Deckung des öffentlichen Finanzbedarfs; er gewährleistet, dass die Durchführung öffentlicher Aufgaben nicht durch die Einlegung (unbegründeter) Rechtsmittel gefährdet wird (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 22.03.2016 – 13 B 53/16, BeckRS 2016, 44183 Rn. 4; OVG Magdeburg, NJW 2008, 3307, m.w.N.). Eine Finanzierungsfunktion in diesem Sinne kommt auch den Verwaltungskosten (Gebühren und Auslagen) zu, die dem Ausgleich spezieller, u.a. durch Dienstleistungen verursachter Kosten dienen (OVG Weimar, NVwZ-RR 2004, 393; OVG Münster, Beschl. v. 22.03.2016 – 13 B 53/16, BeckRS 2016, 44183 Rn. 6). Die besondere Zweckbestimmung der Gebühr besteht darin, Einnahmen zu erzielen, um speziell die Kosten der individuell zurechenbaren öffentlichen Leistung ganz oder teilweise zu decken (BVerfGE 50, 217 = NJW 1979, 1345). Die Verwaltungsgebühr ist eine Gegenleistung für eine besondere Inanspruchnahme bzw. Leistung der Verwaltung durch Veranlassung einer Amtshandlung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 01.10.2009 – 7 B 24/09, BeckRS 2009, 39932 Rn. 7, m.w.N.). Auch die Widerspruchsgebühr ist eine Verwaltungsgebühr, die für eine vom Widerspruchsführer veranlasste Amtshandlung bzw. Dienstleistung der Widerspruchsbehörde, nämlich für die Nachprüfung der Rechtmäßigkeit und Zweckmäßigkeit des vom Widerspruchsführer angefochtenen Verwaltungsakts (§ 68 Abs. 1 VwGO), erbracht wird. Die in den Kostengesetzen aufgeführten Auslagen dienen nach ihrer Funktion ebenfalls der Deckung des einer Behörde durch ihre Verwaltungstätigkeit entstandenen Aufwands und ergänzen damit die Verwaltungsgebühren (vgl. OVG Hamburg, Beschl. v. 03.11.2005 – 3 Bs 566/04, BeckRS 2007, 28110). Nach materiellem Recht kann eine Behörde auch mit ihrem Eingang rechnen und sie bei der Aufgabenerfüllung einplanen (OVG Münster, Beschl. v. 22.03.2016 –13 B 53/16, BeckRS 2016, 44183). Für die aufgezeigte Finanzierungsfunktion der Verwaltungskosten ist es aber unerheblich, ob sie in einer selbstständigen Entscheidung oder einer Nebenentscheidung zu einer (noch nicht bestandskräftigen) Hauptsacheentscheidung gegenüber dem Kostenschuldner geltend gemacht werden.“ (OVG Magdeburg a.a.O.)

III. Erstreckung des Suspensiveffekts bzgl. Sachentscheidung auf Kostenentscheidung
Fraglich ist jedoch, ob in den Fällen, in denen gegen die Sachentscheidung, zu welcher die Kostenentscheidung ergangen ist und in denen bezüglich der Sachenscheidung Suspensiveffekt eintritt, sich dieser nicht auch auf die Kostenentscheidung erstrecken muss. Dies ist in Rechtsprechung und Literatur ist streitig (vgl. die Nachweise im Beschl. d. OVG Lüneburg v. 13.08.2013 – 7 ME 1/12, BeckRS 2013, 54405).
„Der Senat verneint diese Frage und schließt sich damit der in der neueren Rechtsprechung überwiegend vertretenen Auffassung an. Soweit er hierzu bislang eine andere Auffassung vertreten hat (vgl. OVG Magdeburg, Beschl. v. 14.05.2002 – 2 M 132/01, BeckRS 2008, 31695), hält er daran nicht mehr fest.
Gegen eine Erstreckung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs in der Hauptsache auf die Verwaltungskostenentscheidung spricht entscheidend, dass sie nur im Rahmen von Anfechtungsklagen in Betracht käme und damit im Vergleich zu Konstellationen, in denen ein Verpflichtungsbegehren streitig ist, zu einer Vergünstigung einer Gruppe von Kostenschuldnern führen würde, die im Gefüge des § 80 VwGO nicht angelegt ist. Der Zweck des § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 VwGO, der Verwaltung den konstanten Zufluss der zur Deckung des Finanzbedarfs vorgesehenen Mittel zu sichern, beansprucht in Anfechtungsfällen nicht minder Geltung als in Verpflichtungssituationen (OVG Lüneburg., Beschl. v. 13.08.2013 – 7 ME 1/12, BeckRS 2013, 54405). In anderen Fallkonstellationen, etwa bei Anfechtung einer Sachentscheidung mit Doppelwirkung durch Drittbetroffene oder bei nur teilweiser Anfechtung der Sachentscheidung würde sich zudem die Frage stellen, ob bzw. in welchem Umfang die Anforderung von Verwaltungsgebühren vollziehbar ist (vgl. Emrich, Rechtsschutz gegen Verwaltungskostenentscheidungen, NVwZ 2000, 163 [165]).
Eine Erstreckung der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung auf die Verwaltungskostenentscheidung lässt sich nicht mit der Erwägung rechtfertigen, dass die Anfechtung der Sachentscheidung regelmäßig auch die Kostenentscheidung erfasse und die Verwaltungskostenentscheidung das Schicksal der Sachentscheidung teile. Für eine auf der Grundlage des LSAVwKostG ergangene Kostenentscheidung kann schon kein (automatischer) Anfechtungsverbund, wie er etwa in § 20 Abs. 1 S.  2 BGebG normiert ist, angenommen werden, da es im LSAVwKostG an entsprechenden Regelungen, insbesondere auch hinsichtlich der durch erfolglosen Widerspruch ausgelösten Verwaltungskostenentscheidung, fehlt (vgl. dazu Emrich, NVwZ 2000, 163 [164]). Dem entsprechend muss die dem Widerspruchbescheid beigefügte Verwaltungskostenentscheidung, soll sie nicht in Bestandskraft erwachsen, gesondert angefochten werden.
Die Rechtmäßigkeit der Gebühr für die Entscheidung über den Widerspruch ist nach den Regelungen des LSAVwKostG zudem nicht vom Bestand der Hauptsacheentscheidung abhängig. Voraussetzung für den Anfall der Widerspruchsgebühr ist gem. § 13 Abs. 2 S. 1 LSAVwKostG, dass „der Widerspruch erfolglos geblieben ist“ und keiner der in § 13 Abs. 1 S. 2 LSAVwKostG aufgeführten Ausnahmegründe vorliegt. Ob die der Kostenanforderung zu Grunde liegende Entscheidung über den Widerspruch rechtmäßig ist, der Widerspruch also zu Recht oder zu Unrecht erfolglos geblieben ist, ist damit nicht entscheidend (OVG Magdeburg, NVwZ-RR 2010, 177). § 13 Abs. 4 S. 2 LSAVwKostG verweist für den Fall, dass ein Gericht nach § 113 VwGO die Rechtswidrigkeit der Amtshandlung festgestellt hat, auf S. 1, der eine Verpflichtung zur Zurückzahlung einer bereits gezahlten Gebühr vorsieht. Erweist sich die Zurückweisung eines Widerspruchs nach einer gerichtlichen Entscheidung als rechtswidrig, ist eine bereits gezahlte Gebühr zurückzuzahlen. Auch dies spricht dafür, dass die Rechtmäßigkeit eines Widerspruchsgebührenbescheids nicht vom weiteren Schicksal oder der späteren rechtlichen Beurteilung des Widerspruchsbescheids abhängt (OVG Magdeburg, NVwZ-RR 2010, 177). Aber selbst wenn sich der Rechtsbehelf gegen die Sachentscheidung auf die Verwaltungskostenentscheidung erstrecken und/oder die Verwaltungskostenentscheidung bei einem Erfolg des Rechtsbehelfs in der Hauptsache keinen Bestand haben sollte, bedeutet dies nicht zwangsläufig, dass die Kostenentscheidung wegen der aufschiebenden Wirkung des Rechtsbehelfs gegen die Sachentscheidung nicht vollzogen werden darf (vgl. OVG Lüneburg, Beschl. v. 13.08.2013 – 7 ME 1/12, BeckRS 2013, 54405).“ (OVG Magdeburg a.a.O.)
Die aufschiebende Wirkung der von der Ast. erhobenen Klage gegen den Leistungsbescheid des Landkreises Börde vom 15.11.2011 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Ag. vom 12.01.2016 erfasst somit nicht die im Widerspruchsbescheid enthaltene Entscheidung über die Festsetzung und Anforderung von Kosten für die Entscheidung über den Widerspruch.

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