OVG Münster: Gewaltbereite Hooligans im Versammlungsrecht

  1. Ist bei einer als Aufzug angemeldeten Versammlung mit der Teilnahme zahlreicher gewaltbereiter bzw. gewaltsuchender Hooligans zu rechnen und lassen sich Provokationen durch Dritte, auf die dieser Teilnehmerkreis voraussichtlich mit Gewalt reagiert würde, auf einer Aufzugsstrecke mit polizeilichen Mitteln nicht effektiv verhindern, kann die Beschränkung auf eine Standkundgebung rechtmäßig sein.
  2. Von einer Versammlung muss verlangt werden, dass sie auch mit Blick auf Provokationen Dritter friedlich bleibt. Sind – seien es auch provozierte – Gewalttätigkeiten aus einem Aufzug heraus hinreichend wahrscheinlich und besteht die Gefahr eines (die Versammlung erfassenden) Gewaltausbruchs, entfällt die Gefahrenlage nicht dadurch, dass die Polizei sie möglicherweise mit zusätzlichen Kräften verhindern könnte.

OVG Münster, Beschluss vom 07.10.2016 – 15 B 1154/16NVwZ-RR 2017, 141

Relevante Rechtsnormen: Art. 8 Abs. 1 GG, § 15 Abs. 1 VersG

Fall:  Der Ast. hatte beim Ag. eine Versammlung als Aufzug mit dem Versammlungsthema „Schicht im Schacht – Gemeinsam gegen den Terror“ angemeldet. Diese wurde jedoch nicht – angemeldet –  in Form eines Aufzugs bestätigt, sondern dem Ast. stattdessen die Möglichkeit einer Standkundgebung auf der Bahnhofstraße eingeräumt wird, deren genauer Standort vor Ort mit den Einsatzkräften abzustimmen ist. Sei die Teilnahme gewaltbereiter Hooligans zu befürchten und daher sei nicht auszuschließen, dass es aufgrund von Provokationen Dritter zu Gewaltausbrüchen von Aufzugsteilnehmern kommt. Ist die rechtlich haltbar?
Vorliegend handelt es sich um eine Auflage nach § 15 Abs. 1 VersG. Danach kann die zuständige Behörde die Versammlung oder den Aufzug verbieten oder von bestimmten Auflagen abhängig machen, wenn nach den zur Zeit des Erlasses der Verfügung erkennbaren Umständen die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei Durchführung der Versammlung oder des Aufzuges unmittelbar gefährdet ist.

I. Anforderungen an die Gefahrenprognose
Es reicht nicht jedwede Gefahr im polizeilichen Sinne aus. Vielmehr muss von einer unmittelbaren Gefährdung auszugehen sein. Hierbei sind aufgrund der Bedeutung des Versammlungsrechts nach Art. 8 GG in einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung besondere Anforderungen an die Gefahrenprognose zu stellen.
„Ist die versammlungsbehördliche Verfügung auf eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit gestützt, erfordert die von der Behörde und den befassten Gerichten angestellte Gefahrenprognose tatsächliche Anhaltspunkte, die bei verständiger Würdigung eine hinreichende Wahrscheinlichkeit des Gefahreneintritts ergeben. Bloße Verdachtsmomente oder Vermutungen reichen nicht aus.
Für die Gefahrenprognose können Ereignisse im Zusammenhang mit früheren Versammlungen als Indizien herangezogen werden, soweit sie bezüglich des Mottos, des Ortes, des Datums sowie des Teilnehmer- und Organisatorenkreises Ähnlichkeiten zu der geplanten Versammlung aufweisen. Gibt es neben Anhaltspunkten für die von der Behörde und den Gerichten zu Grunde gelegte Gefahrenprognose auch Gegenindizien, haben sich die Behörde und die Gerichte auch mit diesen in einer den Grundrechtsschutz des Art. 8 GG hinreichend berücksichtigenden Weise auseinanderzusetzen. Die Prüfung der Voraussetzungen eines Versammlungsverbots hat dabei von den Angaben der Anmeldung auszugehen, es sei denn, es drängt sich auch bei grundrechtskonformer Deutung des Vorhabens der Eindruck auf, in Wahrheit sei ein anderer Inhalt geplant und der Veranstalter werde trotz der gesetzlichen Strafdrohung (vgl. § 25 Nr. 1 VersG) eine Versammlung anderen Inhalts und damit anderen Gefahrenpotenzials durchführen als angemeldet. Die Darlegungs- und Beweislast für das Vorliegen von Gründen für ein Verbot oder eine Auflage liegt grundsätzlich bei der Behörde (vgl. dazu BVerfG, NVwZ 2013, 570 Rn. 17; NVwZ-RR 2010, 625 Rn. 17; NJW 2010, 141 Rn. 9 u. 13; NJW 2001, 1407 = NVwZ 2001, 670 Ls.; NJW 2000, 3053 = NVwZ 2000, 1405 Ls.; NJW 1993, 581 = NVwZ 1993, 357 Ls; und NJW 1985, 2395 = NVwZ 1985, 898 Ls. – Brokdorf; OVG Münster, Beschl. v. 29.07.2016 – 15 B 875/16, BeckRS 2016, 49486 und Beschl. v. 21.10.2015 – 15 B 1201/15, BeckRS 2015, 53784 Rn. 10).“ (OVG Münster a.a.O.)

II. Verbot oder Auflage
Bei der Entscheidung über die Art der Maßnahme ist hierbei aus Gründen der Verhältnismäßigkeit einer Gefahrenabwehr durch Auflage der Vorrang vor einem Versammlungsverbot einzuräumen.
„Aus Gründen der Verhältnismäßigkeit kann im Einzelfall auch die Festlegung geboten sein, dass eine ursprünglich als Aufzug angemeldete Versammlung nur als ortsfeste Versammlung durchgeführt werden darf. Unter Berücksichtigung der Bedeutung der Versammlungsfreiheit darf die Behörde allerdings auch bei dem Erlass von Auflagen keine zu geringen Anforderungen an die Gefahrenprognose stellen (vgl. BVerfG, NVwZ 2013, 570 Rn. 17; NVwZ 2004, 90 = NJW 2004, 762 Ls. und NJW 1985, 2395 = NVwZ 1985, 898 Ls. – Brokdorf; OVG Münster, Beschl. v. 29.07.2016 – 15 B 875/16, BeckRS 2016, 49486 und Beschl. v. 21.10.2015 – 15 B 1201/15, BeckRS 2015, 53784 Rn. 12).“ (OVG Münster a.a.O.)

III. Anwendung auf den Fall

1. Gefahrenprognose bezüglich einer unmittelbaren Gefährdung
„Ausgehend von diesen Grundsätzen ist nach den plausiblen Darlegungen des Ag. und dem übrigen Akteninhalt hinreichend wahrscheinlich, dass es zu einer unmittelbaren Gefahr für Leib und Leben sowie für das Eigentum Dritter kommt, falls die angemeldete Versammlung als Aufzug durchgeführt wird.
Danach ist am 08.10.2016 in E. mit der Versammlungsteilnahme zahlreicher gewaltbereiter und gewaltsuchender Hooligans zu rechnen. [wird ausgeführt] Trifft [die] Prognose ein, wäre der Ag. im Falle eines Aufzugs bei durch Provokationen oder ähnliche Ereignisse nahliegenden Gewaltentwicklungen durch die Versammlungsteilnehmer mit einer Dynamik konfrontiert, die er nach seinen überzeugenden Darlegungen nicht mehr unter Kontrolle halten könnte, um Leib und Leben sowie das Eigentum Dritter zu schützen.
Ein Aufzug erstreckt sich in der Bewegung über einen größeren Raum – der Ag. geht bei 1000 Teilnehmern von einer Aufzugslänge von ca. 300 m aus – und ist von daher sowohl von dem Veranstalter und den von ihm eingesetzten Ordnern als auch seitens der Polizei schwerer unter Kontrolle zu halten als eine Standkundgebung, auch was das Vermeiden von gewaltauslösenden Provokationen bzw. von den Versammlungsteilnehmern als solchen angesehenen Ereignissen anbelangt. Aus denselben Gründen kann die Polizei auf eventuelle Angriffe gegen sie selbst aus dem Kreis der Versammlung oder auf andere Störungen bei einer nur stationären Veranstaltung, die sie von deren Beginn an beobachten und begleiten kann, effektiver reagieren als dies bei einem sich über eine größere Wegstrecke verteilenden Aufzug der Fall wäre. Etwaige Störer bzw. Störergruppen vermag sie leichter zu identifizieren (vgl. insoweit auch OVG Münster, Beschl. v. 21.10.2015 – 15 B 1201/15, BeckRS 2015, 53784 Rn. 19 im Hinblick auf die Versammlung „L. 2.0 – friedlich und gewaltfrei gegen islamischen Extremismus“, deren Beschränkung auf eine Standkundgebung der beschließende Senat bestätigt hat).“ (OVG Münster a.a.O.)

2. Auswahl des Adressaten der Gefahrenabwehrmaßnahme
Allerdings ist die angemeldete Versammlung grundsätzlich ihrerseits schutzwürdig und vor Angriffen durch Gegenveranstaltungen zu schützen. Eine Maßnahme gegen die Versammlung selbst kommt daher nur in Betracht, wenn die Polizei der Gefahr nicht durch eigene Maßnahmen begegnen kann.
„Die mit einem Aufzug solchermaßen typischerweise verbundenen Gefahren wird der Ag. gerade im vorliegenden Fall wahrscheinlich nicht effektiv abwehren können. Die – und sei es auch nur aufgrund von Provokationen durch Dritte – aus dem Teilnehmerkreis des angemeldeten Aufzugs heraus zu befürchtenden Gewalttaten lassen sich insbesondere nicht durch eine Veränderung oder Verkürzung der Aufzugsstrecke wirksam abwehren, sondern nur durch eine Beschränkung auf eine Standkundgebung. Hierzu hat der Ag. in seiner Stellungnahme vom heutigen Tag nachvollziehbar ausgeführt, dass sich einfache Provokationen bei einer Aufzugslänge der erwähnten bis zu 300 m polizeilich nicht effektiv unterbinden lassen. Ihm stünden zur Bewältigung des gesamten Versammlungsgeschehens am 08.10.2016 (die Versammlung des Ast., drei Gegendemonstrationen, eine weitere Versammlung von Kurden mit etwa 1000 Teilnehmern, alle jeweils in der E. Innenstadt) max. 2000 Einsatzkräfte zur Verfügung. Etwa ein Drittel dieser Kräfte werde – so der Ag. weiter – für erforderliche Maßnahmen abseits der Versammlungen benötigt (sonstige Sicherheits- und Verkehrsmaßnahmen und Stützleistungen). Die übrigen Einsatzkräfte verteilten sich auf die genannten Versammlungen, um den jeweiligen Versammlungsschutz zu gewährleisten. Die inzwischen angemeldeten drei Gegendemonstrationen des linken Spektrums würden zwar räumlich von der Versammlung des Ast. getrennt. Es sei aber damit zu rechnen, dass Versammlungs-teilnehmer des linken Spektrums in Kleingruppen versuchen werden, die Versammlung des Ast. zu stören. Deshalb müsse eine hohe Zahl von Kräften für die Gegenversammlungen vorgehalten werden, um zu verhindern, dass sich diese Kleingruppen hieraus lösen. Darüber hinaus sei zu berücksichtigen, dass die Innenstadt am Samstag durch das Einkaufs- und Ausflugspublikum derart stark frequentiert sei, dass Störer dies zu ihrem Vorteil auszunutzen können (vgl. zu diesem Gesichtspunkt auch BVerfG, Beschl. v. 02.12.2005 – 1 BvQ 35/05, BeckRS 2005, 33148 Rn. 23).
Bei dieser Gefahrenprognose ist ferner zu beachten, dass es prinzipiell nicht darauf ankommt, ob es der Polizei möglich wäre, die Begehung von Gewalttätigkeiten aus der Versammlung heraus zu verhindern. In erster Linie ist der Veranstalter selbst verpflichtet, die Friedlichkeit der Versammlung zu gewährleisten (vgl. BVerfG, NJW 2000, 3051 = NVwZ 2000, 1405 Ls.; OVG Münster, Beschl. v. 21.10.2015 – 15 B 1201/15, BeckRS 2015, 53784 Rn. 17).“ (OVG Münster a.a.O.)

3. Unfriedlichkeit der Versammlung
Gleichwohl kann nicht grundsätzlich von einer Unfriedlichkeit der Versammlung ausgegangen werden, weil damit zu rechnen wäre, dass die Teilnehmer der vom Ast. angemeldeten Versammlung in größerer Zahl von sich aus vollkommen anlasslos Gewalttaten begehen werden.
„Allerdings ist angesichts des sich bei der Versammlung voraussichtlich einfindenden gewaltbereiten bzw. gewaltsuchenden Teilnehmerkreises gleichwohl davon auszugehen, dass die Teilnehmer auf nach Lage der Dinge – wie vorstehend dargelegt – mit überwiegender Wahrscheinlichkeit erwartbare und polizeilich nicht hinreichend sicher vermeidbare Provokationen Dritter bereitwillig mit Gewalt reagieren werden. Von einer Versammlung muss jedoch verlangt werden, dass sie auch mit Blick auf Provokationen friedlich bleibt. Sind Gewalttätigkeiten aus einem Aufzug – wie hier – hinreichend wahrscheinlich, entfällt die Gefahrenlage nicht dadurch, dass die Polizei sie möglicherweise (mit zusätzlichen Kräften) verhindern könnte. Vielmehr darf die Polizei gegen eine solche Gefahrenlage von vornherein etwa durch eine Beschränkung der Versammlung auf eine Standkundgebung einschreiten.“ (OVG Münster a.a.O.)

4. Ergebnis
Die Auflage nach § 15 Abs. 1 VersG, nach welcher die Versammlung nicht als Aufzug, sondern nur als Standkundgebung durchgeführt werden darf, ist daher rechtlich nicht zu beanstanden.