OVG Münster: Neue vs. Erneute Veränderungssperre

  1. Eine nach § 17 Abs. 1 BauGB zu beurteilende selbstständige andere ( = neue) Veränderungssperre setzt jedenfalls voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht.
  2. Für eine neue Veränderungssperre muss verfahrensmäßig ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet worden sein, das in materiell-rechtlicher Hinsicht eine völlig neue Planungskonzeption verfolgt.
  3. Wann inhaltliche Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung entzogen und nur nach Maßgabe der je besonderen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden. Einer (fehlenden) zeitlichen Zäsur kann dabei zumindest indizielle Bedeutung zukommen.
  4. Die zur Neuplanung nach gerichtlicher Aufhebung eines Bebauungsplans entwickelten Grundsätze für die Abgrenzung zwischen einer neuen und einer erneuerten Veränderungssperre sind auf den Fall, dass die frühere Planung (noch) nicht formell abgeschlossen wurde, nicht ohne Weiteres zu übertragen.
  5. Im Einzelfall hindert der Neuzuschnitt des Plangebiets die Annahme einer Planungskontiniuität auch dann nicht, wenn er zu dessen partieller Erweiterung führt.

OVG Münster, Beschluss vom 07.02.2017 – 2 B 994/16.NE –  NVwZ 2017, 975

Relevante Rechtsnormen: § 47 Abs. 4 VwGO; §§ 9 Abs. 2 a BauGB, 16 BauGB, 17 Abs. 1 BauGB, Abs. 2 BauGB, Abs. 3 BauGB, 18 BauGB

Fall: Eine Kommune hat einen Aufstellungsbeschluss für einen einfachen Bebauungsplan gefasst hatte. Nachdem sie die Planung mehr als zehn Jahre nicht stringent vorangetrieben hatte, beschloss sie, die Planziele des Bebauungsplans durch die Anordnung einer Veränderungssperre zu schützen. Diese Veränderungssperre verlängerte sie mehrmals, so dass die Gesamtdauer der Verlängerungssperre drei Jahre überstieg. Zudem fasste die Kommune noch während der Geltungsdauer der Veränderungssperre den Aufstellungsbeschluss für einen weiteren Bebauungsplan, der als qualifizierter Bebauungsplan die Planziele des seit längerer Zeit in Aufstellung befindlichen Plans konkretisierte und zudem das Plangebiet verkleinerte. Das OVG Münster hat daraufhin auf Antrag eines betroffenen Grundstückseigentümers die Veränderungssperre durch eine einstweilige Anordnung gem. § 47 VI VwGO außer Vollzug gesetzt und dies insbesondere damit begründet, dass die „besonderen Voraussetzungen“ gem. § 17 II BauGB für die Verlängerung einer Veränderungssperre über eine Geltungsdauer von drei Jahren hinaus nicht vorlägen. Die Veränderungssperre trat später vor Entscheidung in der Hauptsache durch Zeitablauf außer Kraft.
Die planende Kommune hat daraufhin entschieden, die Aufstellung des zweiten, qualifizierten Bebauungsplans weiterzuführen und zur Sicherung von dessen Planzielen wiederum eine Veränderungssperre für zunächst zwei Jahre angeordnet. Daraufhin hat der betroffene Grundstückseigentümer erneut beantragt, durch einstweilige Anordnung gem. § 47 VI VwGO die Veränderungssperre außer Vollzug zu setzen. Zu Recht?

I. Abgrenzung zwischen verlängerter und erneuter Veränderungssperre
„Eine selbstständige andere Veränderungssperre setzt jedenfalls voraus, dass die Sperranordnung auf verschiedenen, inhaltlich in keinem Zusammenhang stehenden Planaufstellungsbeschlüssen beruht, sich also auf formell und materiell unterschiedliche Planungen bezieht. Demnach ist zunächst verfahrensmäßig zu fordern, dass ein neuer Aufstellungsbeschluss gefasst und damit ein neues Bebauungsplanverfahren eingeleitet wurde. In materiell-rechtlicher Hinsicht muss die Gemeinde mit der neuen Bauleitplanung eine völlig neue Planungskonzeption verfolgen (so BVerwG, BRS 70 Nr. 114 = BeckRS 2007, 20074 Rn. 14; OVG Saarlouis, BRS 36 Nr. 109; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB – Kommentar, Stand Aug. 2016, § 17 Rn. 58; Runkel, ebd., § 18 Rn. 13; Lemmel in BerlKomm-BauGB, 3. Aufl., Stand Jan. 2017, § 17 Rn. 13; wohl auch OVG Münster, Urt. v. 05.06.2000 – 10 A 696/96, BeckRS 2015, 48222 Rn. 85).
Sie muss demnach zumindest entweder ein völlig neues städtebauliches Ziel verfolgen oder unter Berücksichtigung desselben städtebaulichen Ziels jedenfalls andere und ihrerseits hinreichend gewichtige Festsetzungen in den Blick nehmen (vgl. Sennekamp in Brügelmann, BauGB – Kommentar, Stand Nov. 2016, § 17 Rn. 61; ähnlich Schäling, NVwZ 2003, 149 [150 f.]).
Dies ist auch dann der Fall, wenn der von einer früheren Veränderungssperre gesicherte Bebauungsplan in einem Normenkontrollurteil für insgesamt unwirksam erklärt wird und die Gemeinde einen neuen Aufstellungsbeschluss für den Bebauungsplan fasst, mit dem (nur) die im Normenkontrollurteil beanstandeten Festsetzungen geändert werden sollen. Denn wenn der Bebauungsplan wegen der Unwirksamkeit einzelner Festsetzungen für insgesamt unwirksam erklärt wird, sind diese Festsetzungen regelmäßig derart gewichtig, dass die Änderung der beanstandeten Festsetzungen als eine insgesamt neue Planung anzusehen ist (BVerwG, NVwZ 2007, 954 = BauR 2007, 1383 Rn. 5; VGH München, BRS 73 Nr. 114 = BeckRS 2009, 31233 Rn. 21; OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 14.04.2011 – 2 A 16.09, BeckRS 2011, 50224 Rn. 10; Sennekamp, in Brügelmann, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 61; Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 58; Lemmel in BerlKomm-BauGB, § 17 Rn. 13).
In diesem Fall ist anzunehmen, dass die Gemeinde mit dem Bebauungsplan, dessen Aufstellung durch die neuerliche Veränderungssperre gesichert wird, diese Mängel ausräumen möchte. Dadurch wird die neue Planung zwangsläufig zu einer inhaltlich anderen Planung, weil die Gemeinde, um ihre möglicherweise in der Sache kaum veränderten Planungsziele zu verwirklichen, eine maßgebliche inhaltliche Korrektur vornehmen und verfahrensmäßig wieder „von vorne“ beginnen muss (VGH München, BRS 73 Nr. 114 = BeckRS 2009, 31233 Rn. 24).

II. Voraussetzungen für eine neue Planungskonzeption
Dabei ist im Grundsatz davon auszugehen, dass bei einer bloßen Konkretisierung der ursprünglichen Planungsabsichten keine im vorgenannten Sinne „neue“ Planung vorliegt, die durch eine selbstständige neue Veränderungssperre gesichert werden könnte. Um keine neue Planungskonzeption handelt es sich, wenn sich die neue Planung lediglich als ein Vorgang der Konkretisierung, Fortschreibung oder auch Weiterentwicklung der ursprünglichen, nicht durch einen Satzungsbeschluss abgeschlossenen Gestaltungsabsichten darstellt, wie er im Grunde genommen für jedes Verfahren der Bauleitplanung als einer dynamischen, nicht von vornherein auf bestimmte Inhalte festgelegten Tätigkeit mehr oder minder kennzeichnend ist (OVG Saarlouis, BRS 36 Nr. 109).
Deshalb ändert es grundsätzlich nichts an der weiterverfolgten Planungskonzeption, wenn der ursprüngliche Planentwurf für den von der Veränderungssperre erfassten Teilbereich zwischenzeitlich durch räumliche Veränderungen, insbesondere Verkleinerungen des Gebietszuschnitts und Änderung einzelner Festsetzungen über das bauliche Nutzungsmaß, die Stellung der Baukörper, die überbaubaren Grundstücksflächen, die Verkehrsflächen usw. nicht unerheblich modifiziert wird (OVG Saarlouis, BRS 36 Nr. 109; OVG Lüneburg, Beschl. v. 04.03.2003 – 1 KN 104/02, BeckRS 2003, 21537 Rn. 5; Sennekamp in Brügelmann, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 60).“ (OVG Münster a.a.O.)

III. Planungsmodifikation als neue Planung
Wann dabei die Modifikationen qualitativ und/oder quantitativ so gewichtig sind, dass sie bei verständiger Würdigung in eine faktische Neuplanung umschlagen, ist einer abstrakten Betrachtung allerdings entzogen und stets nur nach Maßgabe der je besonderen Umstände des Einzelfalls zu entscheiden (vgl. auch OVG Münster, Urt. v. 05.06.2000 – 10 A 696/96, BeckRS 2015, 48222 Rn. 81 ff.; Runkel in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB – Kommentar, § 18 Rn. 13).
Ob bei der Beantwortung der Frage, ob eine neue Veränderungssperre oder eine erneuerte Veränderungssperre anzunehmen ist, hierneben dem Zeitmoment ausschlaggebende Bedeutung in dem Sinne zukommt, dass zwischen den Veränderungssperren ein hinreichender zeitlicher Abstand bestehen muss (so OVG Münster, Urt. v. 05.06.2000 – 10 A 696/96, BeckRS 2015, 48222 Rn. 85, und Urt. v. 22.03.2006 – 21 A 1849/04; Lemmel in BerlKomm-BauGB, § 17 Rn. 13; Rieger in Schrödter, BauGB-Kommentar, 7. Aufl. 2006, § 17 Rn. 12; dagegen [mit umfangreichen Nachw. auch zur Gegenauffassung] Sennekamp in Brügelmann, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 61; Schäling, NVwZ 2003, 149 [150 f.]; ähnlich Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 58 [„allenfalls Anhaltspunkt“]), mag hier dahinstehen. Allerdings wird es regelmäßig so sein, dass je enger der zeitliche Zusammenhang zwischen den in Rede stehenden Veränderungssperren ist, desto eher eine Kontinuität der Planungsabsichten angenommen werden kann und sich deshalb die „neue“ Planung von der alten inhaltlich umso klarer absetzen muss, damit eine tatsächlich vollständig neue Planungskonzeption konstatiert werden kann. Denn insbesondere bei sich zeitlich unmittelbar anschließenden oder sich sogar überlappenden Veränderungssperren liegt die Annahme einer Umgehung der Anforderungen des § 17 Abs. 2 und III BauGB nicht fern; zugleich stellt sich die Problematik des Art. 14 GG als besonders akut dar. Dies wird insoweit auch nicht durch eine mögliche Entschädigungspflicht nach § 18 BauGB kompensiert, da Art. 14 GG das Eigentum in seinem Bestand und seiner Privatnützigkeit garantiert und nicht auf den durch Entschädigungen allein erreichbaren Werterhalt zu reduzieren ist (vgl. OVG Saarlouis, BRS 36 Nr. 109; Schäling, NVwZ 2003, 151; s. auch Stock in Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB – Kommentar, § 17 Rn. 53; Runkel, ebd., § 18 Rn. 13).
Umgekehrt gilt, dass je länger der veränderungssperrenlose Zeitraum angedauert hat, desto eher eine Eigenständigkeit einer am Ende dieses Zeitraums beschlossenen Veränderungssperre anzunehmen sein wird (Stock, § 17 Rn. 58).

IV. Anwendung auf den Fall

„Nach diesen Grundsätzen ist hier bereits nach summarischer Prüfung aufgrund der konkreten Sachverhaltsumstände nicht von einer eigenständigen neuen Veränderungssperre auszugehen, vielmehr liegt in der Sache eine erneute Veränderungssperre vor. Zwar sind die formalen Anforderungen für eine neue Veränderungssperre erfüllt, da die hier angegriffene Veränderungssperre der Sicherung eines anderen Bebauungsplans dient als die vorangegangene, nämlich dem am 06.03.2016 neu aufgestellten Bebauungsplan Nr. 401 (dazu OVG Münster, Beschl. v. 18.05.2016 – 2 B 282/16.NE, BeckRS 2016, 48386 [Verfahren gleichen Rubrums]).
Dieser verfolgt im Vergleich zum Bebauungsplan Nr. 349 jedoch ersichtlich keine vollständig neue Plankonzeption, so dass die materiell-rechtlichen Voraussetzungen einer im Rechtssinne neuen Veränderungssperre nicht gegeben sind.[wird ausgeführt]“ (OVG Münster a.a.O.)
Die Veränderungssperre ist damit rechtwidrig.