OVG Münster: Rederecht eines Ratsmitglieds

  1. Bei der Ausübung der Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden gemäß § 51 Abs. 1 NRWGO ist der Bedeutung des Rederechts eines Ratsmitglieds für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats angemessen Rechnung zu tragen.
  2. Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden ist kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte.
  3. Wenn ein Redebeitrag verschiedene Deutungsmöglichkeiten eröffnet, ist nicht von vornherein die Deutung zugrunde zu legen, die eine Ordnungsmaßnahme rechtfertigt.
  4. Die Grenze zur Verletzung der Ordnung im Rat ist dort erreicht, wo es sich bei einem Redebeitrag nicht mehr um eine inhaltliche Auseinandersetzung handelt, sondern eine bloße Provokation im Vordergrund steht oder wo es um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter geht.

OVG Münster, Urteil von 14.09.2017 – 15 A 2785/15NVwZ-RR 2018, 318

Relevante Rechtsnormen: §§ 43 Abs. 1 NRWGO, 51 Abs. 1 NRWGO

Fall: Die Kl. ist Mitglied des Rats der Stadt X. In der Ratssitzung am 30.09.2014 wurde unter TOP 4.5 der gemeinsame Antrag der Fraktionen von SPD und CDU „Appell an den Landesgesetzgeber: Der Rat der Stadt X. muss handlungsfähig bleiben!“ (Vorlage VO/0607/14) behandelt. Dieser Antrag befürwortete die Einführung einer 3 %-Sperrklausel bei Kommunalwahlen. Die Kl., die zu dieser Zeit der Ratsgruppe PRO NRW angehörte, ergriff zu diesem Tagesordnungspunkt das Wort. Sie äußerte dabei laut Sitzungsprotokoll:
„ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind.“
Der Bekl. rief die Kl. wegen dieser Aussage zur Ordnung. Darüber hinaus wies er die Kl. darauf hin, dass sie bei einem zweiten Ordnungsruf für die Dauer dieser Ratssitzung des Saals verwiesen werde. Am 17.10.2014 machte die Kl. gegenüber dem Bekl. geltend, der Ordnungsruf sei rechtswidrig gewesen. Er sei zurückzunehmen. Rechtswidrig gewesen sei außerdem die Ankündigung, sie beim zweiten Ordnungsruf des Saals zu verweisen. Dies solle der Bekl. in der nächsten Ratssitzung öffentlich erklären. Mit Schreiben vom 24.10.2014 teilte der Bekl. der Kl. mit, dass er keine Rechtsverletzung sehe. Der Ordnungsruf sei zulässig erfolgt. Der Kl. erhebt Klage vor dem Verwaltungsgericht auf Feststellung der Rechtswidrigkeit des Ordnungsrufs. Wird er Erfolg haben?
Die Klage wird Erfolg haben, wenn sie zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit der Klage
1. Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs, § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO
Der Verwaltungsrechtsweg ist eröffnet, in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art. Hier geht es um einen Rechtsstreit im Bereich des Kommunalrechts. Dies ist ohne Weiteres öffentliches Recht, so dass der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist.

2. Statthafte Klageart
Die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO müsste statthaft sein. Mit dieser Klage kann der Kl. auf die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses klagen.
„Die Frage der rechtlichen Zulässigkeit eines einem Ratsmitglied durch den Oberbürgermeister als Ratsvorsitzenden erteilten Ordnungsrufs ist ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 785/12, BeckRS 2013, 51162 und Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 784/12, BeckRS 2013, 198553).“ (OVG Münster a.a.O.)

3. Feststellungsinteresse
Der Kl. muss auch ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben.

a) Analoge Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO auf kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage
„Unter einem berechtigten Feststellungsinteresse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes nach Lage des Falls anzuerkennende schutzwürdige Interesse zu verstehen, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art.
Eine Klage auf Feststellung des Bestehens eines organschaftlichen Rechtsverhältnisses innerhalb kommunaler Organe („kommunalverfassungsrechtliche Feststellungsklage“) ist in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO nur zulässig, wenn es sich bei der geltend gemachten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Dementsprechend setzt die Klagebefugnis voraus, dass ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils durch die angefochtene Maßnahme nachteilig betroffen wird. Das gerichtliche Verfahren dient nicht der Feststellung der objektiven Rechtswidrigkeit, sondern dem Schutz der dem klagenden Organ oder Organteil durch das Innenrecht zugewiesenen Rechtsposition. Ob eine solche geschützte Rechtsposition im Hinblick auf die angegriffene Maßnahme besteht, ist durch Auslegung der jeweils einschlägigen Norm zu ermitteln (vgl. zu alledem OVG Münster, NVwZ-RR 2017, 709 Ls. = BeckRS 2017, 104985 und Urt. v. 15.09.2015 – 15 A 1961/13, BeckRS 2015, 54638; Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 785/12, BeckRS 2013, 51162 und Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 784/12, BeckRS 2013, 198553; Urt. v. 02.05.2006 – 15 A 817/04, BeckRS 2006, 23435; Urt. v. 08.10.2002 – 15 A 3691/01, BeckRS 2015, 50931 und OVG Münster, NVwZ-RR 2003, 225).“ (OVG Münster a.a.O.)

b) Anwendung auf den Fall
aa) Berufung auf Art. 5 Abs. 1 S. 1 GG
Fraglich ist, ob sich die Kl. zur Begründung einer Rechtsverletzung auch auf ihr Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen kann.
Der angegriffene Ordnungsruf betraf die Kl. ausschließlich in ihrer statusrechtlichen Stellung als Ratsmitglied, das sein Rederecht innerhalb des Rats wahrgenommen hat. Auch wenn ein Ratsmitglied sein Recht zur freien Meinungsäußerung während der Ratssitzung nicht verliert, bleibt zu beachten, dass der Rat kein Forum zur Äußerung und Verbreitung privater Meinungen ist. Demgemäß nimmt das Ratsmitglied, wenn es sich in der Ratssitzung zu einem Gegenstand der Tagesordnung zu Wort meldet, nicht seine im Grundgesetz verbürgten Freiheitsrechte gegenüber dem Staat, sondern organschaftliche Befugnisse in Anspruch, die ihm als Teil eines Gemeindeorgans verliehen sind. Der organschaftliche Charakter seines Rederechts kommt vor allem darin zum Ausdruck, dass dieses Recht nur in den Grenzen der gemeindlichen Aufgabenzuständigkeit und nur nach Maßgabe der den Ablauf der Ratssitzungen regelnden Verfahrensbestimmungen der Gemeindeordnung und der Geschäftsordnung des Rats besteht (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 785/12, BeckRS 2013, 51162 und Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 784/12, BeckRS 2013, 198553; zu den sich insofern je nach Lage des einzelnen Falls ggf. stellenden Abgrenzungsfragen s. OVG Münster, RÜ 2016, 128 = BeckRS 2015, 54638, mit Hinweis auf BVerwG, NVwZ 1988, 837).“ (OVG Münster a.a.O.)
Ein Ratsmitglied kann sich daher im Rahmen einer kommunalrechtlichen Feststellungsklage nicht auf das Grundrecht der Meinungsfreiheit berufen.

bb) Berufung auf § 43 Abs. 1 NRWGO
„Diese Bestimmung stattet die Ratsmitglieder als Vertreter der gesamten Gemeindebürgerschaft mit einem freien Mandat aus. Sie haben dabei insbesondere auch das Recht zur – ggf. gegenüber der Gemeinde und ihrer Politik kritischen – freien Meinungsäußerung, das statusrechtlich geschützt ist. Das freie Mandat, das mit Blick auf die grundlegende Bedeutung des politischen Meinungskampfs für die Konstituierung eines demokratischen Gemeinwesens auch auf Gemeindeebene von ganz erheblichem Gewicht ist, erfährt durch § 43 Abs. 1 NRWGO nur insofern eine Beschränkung, als die Ratsmitglieder an das Gesetz gebunden sind und auf das öffentliche Wohl Rücksicht nehmen müssen (vgl. OVG Münster, Urt. v. 15.09.2015 – 15 A 1961/13, BeckRS 2015, 54638; OVG Münster, Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 785/12, BeckRS 2013, 51162 und Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 784/12, BeckRS 2013, 198553).
Die mögliche Verletzung organschaftlicher Rechte der Kl. durch den Ordnungsruf mit seiner Feststellungs- und Warnfunktion ergibt sich daraus, dass dieser mit einem Eingriff in das zuvor beschriebene Statusrecht der Kl. als Ratsmitglied verbunden war.“ (OVG Münster a.a.O.)
Die Kl. hat edaher in berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung i.S.d. § 43 Abs. 1 VwGO. Sie ist überdies analog § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt.

4. Rechtsschutzbedürfnis
Der Grundsatz der Organtreue steht einer Klageerhebung nicht entgegen.
„Im Verhältnis der kommunalen Organe und Organteile zueinander gilt der Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet namentlich die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, rechtliche Bedenken gegen (anstehende) Beschlussfassungen in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Der Grundsatz der Organtreue verlangt insbesondere die rechtzeitige Rüge der beanstandeten Maßnahme gegenüber dem Organ selbst. Unterbleibt diese rechtzeitige Rüge, kann die vermeintliche Rechtswidrigkeit der fraglichen Verfahrensweise später nicht mehr im Rahmen einer Feststellungsklage mit Erfolg geltend gemacht werden. Denn durch die unterlassene Rüge ist dem Organ die Möglichkeit genommen worden, die Einwände zu prüfen und ggf. für Abhilfe Sorge zu tragen [mit zahlreichen Nachweisen)]. Diesen Anforderungen hat die Kl. entsprochen. [wird ausgeführt]“ (OVG Münster a.a.O.)
Die Klage ist damit zulässig.

II. Begründetheit der Klage
Die Klage ist begründet, wenn der Ordnungsruf, den der Bekl. in der öffentlichen Sitzung des Rats der Stadt X. am 30.09.2014 gegenüber der Kl. aussprach, rechtswidrig war.

1. Hausrecht des Bürgermeisters
Nach § 51 Abs. 1 NRWGO leitet der Bürgermeister die Verhandlungen, eröffnet und schließt die Sitzungen, handhabt die Ordnung und übt das Hausrecht aus.
„Als sitzungsleitende Maßnahmen im Rahmen der Ordnungsgewalt stehen dem Bürgermeister die in aller Regel in der Geschäftsordnung des Rats niedergelegten Mittel zur Verfügung. Er kann Ratsmitglieder bei erheblichen Störungen der Ordnung zur Ordnung rufen, mahnen oder ihnen das Wort entziehen (vgl. Plückhahn/Faber in Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, Losebl., Stand: Dez. 2013, § 51 GO Erl. 3.5; Wellmann in Rehn/Cronauge/v. Lennep/Knirsch, GO NRW, Losebl., Stand: März 2014, § 26 Erl. Abs. 2 S. 2).
Demgemäß kann nach § 14 Abs. 2 GORat der Ratsvorsitzende – also der Oberbürgermeister oder sein Vertreter (vgl. § 6 GORat) – Stadtverordnete, die durch beleidigende oder ungebührliche Äußerungen oder auf andere Weise die Ordnung verletzen, zur Ordnung rufen.“ (OVG Münster a.a.O.)

2. Anwendung auf den Fall
Fraglich ist, ob diese Voraussetzungen am 30.09.2014 im Fall der Kl. gegeben waren.
„Ihre zum Anlass des Ordnungsrufs genommene Äußerung – „ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind“ – ist weder beleidigend noch ungebührlich i.S.d. § 14 Abs. 2 GORat noch verletzt sie die Ordnung auf andere Weise.
Das zum Statuskern des Ratsmitglieds gehörende Rederecht wird im Rahmen des § 43 Abs. 1 NRWGO durch andere Rechtsgüter begrenzt. Zu deren Wahrung handhabt der Ratsvorsitzende in den Ratssitzungen die Ordnung. Dabei ist zu berücksichtigen, dass das Rederecht zum Zweck der Sicherung der Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats sowie zur Abstimmung mit den Rederechten der anderen Ratsmitglieder in der Geschäftsordnung näher ausgestaltet und begrenzt ist.
Bei der Ausübung dieser Ordnungsgewalt ist der Bedeutung des Rederechts für die Demokratie und die Funktionsfähigkeit des Rats angemessen Rechnung zu tragen. Insoweit ist der Rat wie ein Parlament Forum der Interessendarstellung, Interessenvermittlung und Kontrolle. Der Widerstreit der politischen Positionen auf diesem Forum der Repräsentation lebt nicht zuletzt von Debatten, die auch mit Stilmitteln der Überspitzung, Polarisierung, Vereinfachung oder Polemik arbeiten (vgl. OVG Münster, Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 785/12, BeckRS 2013, 51162 und Beschl. v. 16.05.2013 – 15 A 784/12, BeckRS 2013, 198553, unter Bezugnahme auf SächsVerfGH, NVwZ-RR 2011, 132 [zum Rederecht eines Abgeordneten im Landtag]).
Die Ordnungsgewalt des Ratsvorsitzenden ist in Anbetracht dieser Bedeutung und Reichweite des Rederechts kein Instrument zur Ausschließung bestimmter inhaltlicher Positionen aus der Debatte.
Ausgehend von diesen Maßstäben war der streitige Ordnungsruf auch unter Berücksichtigung des dem Bekl. grundsätzlich zukommenden Beurteilungsspielraums rechtswidrig. Mit der beanstandeten Äußerung – „ja, da haben wir es ja endlich das wahlpolitische Ermächtigungsgesetz der Altparteien, die vor allem auf der Verteidigung ihrer Pfründe bedacht sind“ – überschritt die Kl. die Grenzen ihres Rederechts nicht im Sinne einer Beleidigung, Ungebührlichkeit oder sonstigen Ordnungswidrigkeit i.S.v. § 14 Abs. 2 GORat. Sie beeinträchtigte damit weder die Effektivität und Funktionsfähigkeit des Rats noch gefährdete sie dessen Ansehen. Es handelte sich dabei um eine in einen politischen Sachzusammenhang eingebundene Äußerung, die auf eine inhaltliche Auseinandersetzung abzielte. Auch wenn sie zugespitzt und polemisch ausfiel, stand bei ihr mit Blick auf den von ihr hergestellten sachpolitischen Kontext nicht nur die bloße Provokation im Vordergrund, und es ging ihr auch nicht allein um die schiere Herabwürdigung anderer oder die Verletzung von Rechtsgütern Dritter.“ (OVG Münster a.a.O.)

III. Ergebnis
Der Ordnungsruf, den der Bekl. in der öffentlichen Sitzung des Rats der Stadt X. am 30.09.2014 gegenüber der Kl. aussprach, war rechtswidrig. Die Klage ist zulässig und begründet.

Leave a Reply