Passentzug wegen Teilnahme am Jihad

  1. Der Passversagungstatbestand in der Alt. 3 des § 7 I Nr. 1 PassG setzt den durch konkrete Tatsachen begründeten Verdacht voraus, der Passbewerber werde sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährden.
  2. Hierin liegt eine Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung.
  3. Im Aussetzungsverfahren nach § 80 V VwGO kommt eine vorläufige Bestätigung einer
    Passentziehung
    , für welche die Passbehörde keine konkreten Indiztatsachen benannt hat, nicht deshalb in Betracht, weil die Möglichkeit besteht, der Verfassungsschutz könne die maßgeblichen nachrichtendienstlichen Erkenntnisse im Rahmen einer Beweiserhebung im Hauptsacheverfahren offenlegen.

OVG Münster; Beschluss vom 16.04.2014 – 19 B 59/14

Examensrelevanz: §§§ – Maßnahmen zur Verhinderung der Ausreise werden in beiden Examina zur Prüfung gestellt, wobei die Teilnahme am Jihad Aktualität erlangt hat.

Relevante Rechtsnormen: § 8 PassG, § 7 I 1 PassG, § 80 V VwGO, § 108 I 1 VwGO

Fall: Die Antragstellerin entzog als Passbehörde mit Ordnungsverfügung unter Anordnung der sofortigen Vollziehung dem Antragsteller den Reisepass (Nr. 1), beschränkte den Geltungsbereich seines Personalausweises auf das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland (Nr. 2) und gab ihm unter Zwangsgeldandrohung auf, den Reisepass sofort abzugeben. Sie stützte sich hierfür auf ein an das Landes-innenministerium gerichtetes Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassungsschutz, in dem ausgeführt wird, ihm lägen glaubhafte Informationen aus zuverlässigen Quellen vor, die belegen, dass der Antragsteller plane, zeitnah nach Syrien auszureisen, um sich dort mutmaßlich dem bewaffneten „Jihad“ anzuschließen bzw. terroristische Gruppierungen zu unterstützen.
Der Antragsteller beantragt die Aussetzung der Vollziehung. Ist der Antrag begründet?
Der Antrag nach § 80 V 1 VwGO ist begründet, wenn das Aussetzungsinteresse des Antragstellers das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt. Hierfür kommt es maßgeblich darauf an, ob sich die Anordnungen in den Nr. 1 und 2 der Ordnungsverfügung als rechtswidrig darstellen und daher voraussichtlich im Hauptsacheverfahren keinen Bestand haben werden.

I. Ermächtigungsgrundlagen
Als Rechtsgrundlage für die in Nr. 1 verfügte Passentziehung kommt § 8 PassG in Betracht. Eine Ausweisbeschränkung nach Nr. 2 der Verfügung kann nach § 6 VII PAuswG erfolgen.

II. Formelle Voraussetzungen für den Passentzug und Ausweisbeschränkung
Hinsichtlich der formellen Rechtsmäßigkeitsanforderungen bestehen keine Bedenken.

III. Materielle Voraussetzungen für den Passentzug und Ausweisbe-schränkung
Nach § 8 PassG kann ein Pass dem Inhaber dann entzogen werden, wenn „Tatsachen-bekanntwerden“, die nach § 7 I PassG die Passversagung rechtfertigen würden. Unter diesen Voraussetzungen kann nach § 6 VII PAusG auch eine Beschränkung des Geltungs-bereiches des Personalausweises ausgesprochen werden.
§ 7 I Nr. 1 PassG setzt tatbestandlich voraus, dass „bestimmte Tatsachen“ die Annahme begründen, dass der Passinhaber die innere oder äußere Sicherheit oder sonstige erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland gefährdet.“ (OVG Münster aaO.)
Da hier weder die innere noch die äußere Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland gefährdet werden, kommt lediglich eine Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland nach Alt. 3 des § 7 I Nr. 1 PassG in Betracht.

1. Begriff der sonstigen erheblichen Belange
„Solche Belange gefährdet der Passinhaber insbesondere, wenn bestimmte Tatsachen die Prognose rechtfertigen, er werde sich im Ausland an Gewalttätigkeiten beteiligen, die geeignet sind, die auswärtigen Beziehungen oder unter besonderen Umständen auch das internationale Ansehen der Bundesrepublik zu schädigen (BVerwGE 129, 142 = NVwZ 2007, 1439 – G-8-Gipfel Genua; VGH Mannheim, VBlBW 2005, 231 = BeckRS 2005, 20576).“ (OVG Münster aaO.)

2. Anzulegender Wahrscheinlichkeitsmaßstab
Fraglich ist allerdings, welcher Wahrscheinlichkeitsmaßstab hierbei anzulegen ist, um eine entsprechende Gefährdung annehmen zu können.
„Der Passversagungstatbestand in § 7 I Nr. 1 PassG setzt lediglich voraus, dass konkrete Tatsachen vorliegen, die die Begründetheit der behördlichen Gefahreneinschätzung nachvollziehbar rechtfertigen. Die Anknüpfungstatsachen für die Gefahrenprognose müssen nach Zeit, Ort und Inhalt so konkret gefasst sein, dass sie einer Überprüfung im gerichtlichen Verfahren zugänglich sind.
Hingegen erfordert § 7 I Nr. 1 PassG keine eindeutigen Beweise für diese Gefahreneinschätzung. Ausreichend ist eine auf Tatsachen gestützte positive Gefahrenprognose. Eine bloße Möglichkeit, eine reine Vermutung oder ein durch konkrete Tatsachen nicht belegbarer Verdacht genügen nicht, um eine konkrete Gefährdungslage i.S.d. § 7 I Nr. 1 PassG zu begründen (s. Gesetze der Bundesregierung, BT-Drs. 14/2726 v. 18.02.2000, S. 6; VG Berlin, Urt. v. 06.03.2012 – 23 K 59/10, BeckRS 2012, 49190; VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2011 – 5 B 164/11, BeckRS 2011, 55396; VG Aachen, Urt. v. 26.08.2009 – 8 K 637/09, BeckRS 2009, 38910; entsprechend zur Passentziehung wegen Steuerflucht nach § 7 I Nr. 4 PassG: OVG Bremen, NordÖR 2013, 217 = BeckRS 2013, 47081). Hierin liegt eine Herabstufung des anzulegenden Wahrscheinlichkeitsmaßstabs in Bezug auf die vorausgesetzte Gefährdung. Der Passver-sagungsgrund des § 7 I Nr. 1 PassG liegt nicht erst dann vor, wenn der Betreffende Belange der Bundesrepublik Deutschland tatsächlich gefährdet, sondern schon dann, wenn der begründete Verdacht einer solchen Gefährdung besteht. Diese Herabstufung ergibt sich aus dem Wortlaut des § 7 I Nr. 1 PassG, der lediglich verlangt, dass Tatsachen „die Annahme“ einer Gefährdung i.S.d. Nr. 1 begründen, ohne dass die Gefährdung selbst vorliegen muss. Insofern führt der Passversagungstatbestand in § 7 I Nr. 1 PassG zu
einer ähnlichen Vorverlagerung des Gefährdungsschutzes wie auch der Ausschlusstatbestand des § 11 S. 1 Nr. 1 StAG im Rahmen der Einbürgerung (dazu allgemein: BVerwG, Beschl. v. 16.07.2003 – 6 VR 10/02, BeckRS 2003, 24408 – Vereinsverbot; zu § 11 S. 1 Nr. 1 StAG: BVerwG, Beschl. v. 08.06.2011 – 5 B 55/10, BeckRS 2011, 52034; BVerwGE 135, 302 = NVwZ-RR 2010, 786 – IGMG; BVerwGE 128, 140 = NVwZ 2007, 956 – PKK-Selbsterklärung).“
(OVG Münster aaO.)
Der Wahrscheinlichkeitsmaßstab des Passversagungstatbestandes in § 7 I Nr. 1 PassG unterscheidet sich daher erheblich von den Voraussetzungen für Vereinsverbote oder für Behauptungen in einem Verfassungsschutzbericht, für die keine Verringerung des Regelbeweismaßes der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 I 1 VwGO eingreift.
„Bei diesen Maßnahmen ist eine Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs insbesondere nicht wegen des sachtypischen Beweisnotstandes gerechtfertigt, in dem sich die handelnde Behörde befindet, weil der Verfassungsschutz seine Erkenntnisquellen und Arbeitsweisen schützen, Vertraulichkeitszusagen an Informanten einhalten muss und deshalb oftmals die Vorlage seiner Akten nach § 99 VwGO verweigert. Denn eine solche Beweisregel ist weder in § 99 VwGO noch an anderer Stelle der Verwaltungsgerichtsordnung vorgesehen (BVerwGE 131, 171 = NVwZ 2008, 1371 – VS-Bericht BW 2001; BVerwG, NVwZ 2005, 1435 – Vereinsverbot).“ (OVG Münster aaO.)

3. Geltungsbereich des Wahrscheinlichkeitsmaßstabes
Allerdings stellt sich die Frage, ob diese Herabstufung des Wahrscheinlichkeitsmaßstabs sich nur auf die von dieser Vorschrift vorausgesetzte Gefährdung bezieht oder auch die einzelnen „bestimmten Tatsachen“ im Sinne dieses Eingriffstatbestandes mitumfasst.
„Für diese Indiztatsachen verbleibt es vielmehr bei dem Regelbeweismaß der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 I 1 VwGO. Als ausschließlich auf diese Indiztatsachen bezogen versteht der Senat die Aussage der Vorinstanz, ein geheimhaltungsbedingter Beweisnotstand führe nicht zu einer Herabstufung des Regelbeweismaßes der vollen richterlichen Überzeugungsgewissheit nach § 108 I 1 VwGO.“ (OVG Münster aaO.)

4. Taugliche Anknüpfungstatsachen
Es müssten im vorliegenden Fall, entsprechend konkrete und beweisbare Anknüpfungstatsachen vorliegen, um die erfolgte Gefährdungsprognose zu rechtfertigen.
„Bei einer Passentziehung wegen befürchteter Ausreise zur Teilnahme am bewaffneten Jihad kommen als Anknüpfungstatsachen vor allem konkrete Äußerungen des Passinhabers und seine Einbindung in einen Personenkreis von gewaltbereiten Islamisten sowie deren bisherige Aktivitäten und politische Ziele in Betracht (z.B. Teilnahme an regelmäßigen Zusammenkünften, bei denen Koransuren mit zentralen Leitsätzen des militanten Jihad besprochen werden; Teilnahme an einem Ausbildungscamp für Terroristen im Ausland; missglückte Ausreiseversuche; Auffinden eines USB-Speichersticks mit demokratiefeindlichen digitalisierten Büchern; eigene Äußerungen des Passinhabers über einen konkret geplanten Grenzübertritt nach Syrien mit Sprengstoffübergabe (OVG Berlin-Brandenburg, NVwZ-RR 2011, 500; VG Hamburg, Beschl. v. 23.11.2012 – 2 E 2951/12; VG Berlin, Urt. v. 06.03.2012 – 23 K 58/10, BeckRS 2012, 49189; VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2011 – 5 B 164/11, BeckRS 2011, 55396; OVG Münster, Beschl. v. 11.09.2013 – 18 B 866/13 – Ausreiseverbot nach § 46 II AufenthG).“ (OVG Münster aaO.)
Fraglich ist jedoch, ob dies im vorliegenden Fall angenommen werden kann.
„Im Fall des Antragstellers hat die Antragsgegnerin derartige nach Zeit, Ort und Inhalt konkretisierte Anknüpfungstatsachen noch nicht einmal im Sinne einer bloßen Behauptung benannt. Sie stützt ihre Maßnahme vielmehr lediglich auf die allgemein formulierte Befürchtung, er plane „zeitnah“ nach Syrien auszureisen, um sich dort „mutmaßlich dem bewaffneten ‚Jihad‘ anzuschließen bzw. terroristische Gruppierungen zu unterstützen“. Diese Befürchtung wiederum stützt sie ausschließlich auf die Mitteilung des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV) in seinem Behördenzeugnis vom 01.08.2013, ihm lägen „glaubhafte Informationen aus zuverlässigen Quellen“ vor, welche diese Befürchtung angeblich „belegen“. Hierin liegt keine auf Tatsachen gestützte positive Gefahrenprognose, sondern lediglich die Äußerung einer bloßen Vermutung, welche weder die Antragsgegnerin noch das BfV durch konkrete belegbare Tatsachen untermauert hat. Eine solche Vermutung genügt nicht, um eine konkrete Gefahrenprognose i.S.d. § 7 I Nr. 1 PassG zu stützen.“ (OVG Münster aaO.)
Hierbei ist das Behördenzeugnis des Bundesamtes für Verfassung seinerseits nicht als eigenständige Anknüpfungstatsache zu sehen.
„Allein der Umstand, dass eine Verfassungsschutzbehörde eine bestimmte Gefahrenprognose anstellt, ist noch kein Indiz dafür, dass diese Gefahr tatsächlich besteht. Vielmehr unterliegt auch diese behördliche Gefahreinschätzung in vollem Umfang der gerichtlichen Überprüfung. Für die gerichtliche Überzeugungsbildung über das Vorliegen des Passversagungstatbestandes des § 7 I Nr. 1 PassG können nur diejenigen Tatsachen ausschlaggebend sein, die der behördlichen Gefahreinschätzung zu Grunde liegen. Ein Behördenzeugnis einer Verfassungsschutzbehörde, mit der diese ihre eigene Gefahrenprognose sowie ggf. die ihr zu Grunde liegenden Feststellungen seiner Mitarbeiter oder Informanten wiedergibt, ist lediglich Erkenntnisquelle, also Beweismittel, nicht aber selbst Indiztatsache für die nach § 7 I Nr. 1 PassG erforderliche Gefahrenprognose (vgl. BVerwG, NVwZ 2005, 1435; VG Aachen, Urt. v. 26.08.2009 – 8 K 637/09, BeckRS 2009, 38910; VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2011 – 5 B 164/11, BeckRS 2011, 55396). In diesem Sinn tragfähige Indiztatsachen benennt auch das BfV in seinem Behördenzeugnis vom 01.08.2013 nicht. Dessen Inhalt erschöpft sich in der oben bereits zitierten Verdachtsbehauptung, die in jeder Hinsicht pauschal ist und durch keinerlei bestimmte Tatsachen gestützt wird, die eine gerichtliche Überprüfung ermöglichen. Auf welche „Informationen“ von nicht genannten Quellen das BfV die genannte Verdachtsbehauptung stützt, ergibt sich weder aus dem Behördenzeugnis noch aus den Begleitinforma-tionen, mit denen die Kriminalpolizei B. dieses der Antragsgegnerin übermittelt hat. Ebenso wenig lässt sich dem sonstigen Akteninhalt entnehmen, auf welche konkreten Indiztatsachen die Antragsgegnerin die von § 7 I Nr. 1 PassG vorausgesetzte Gefährdung sonstiger erheblicher Belange der Bundesrepublik Deutschland durch den Antragstellers stützt. Das gilt insbesondere auch für ihre nicht näher konkretisierte Behauptung in der Begründung zur angefochtenen Ordnungsverfügung, der Antragstellers besitze eine „radikalisierte Persönlichkeit“ und „fortgesetzte Kontakte in die islamistisch-jihadistische Szene“, weshalb „mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen [sei], dass Sie versuchen werden, sich einer Haft durch Flucht zu entziehen. Für eine solche bevorstehende oder beabsichtigte Inhaftierung des Antragstellers gibt es nach Aktenlage keinen Anhalt.“. (OVG Münster aaO.)

5. Umfang der Prüfung im gerichtlichen Eilverfahren
Zwar hat das Gericht im Eilverfahren nach § 80 V VwGO die zu Grunde liegenden Ver-fügungen nur summarisch zu prüfen, so dass es dem Wesen des vorläufigen Rechtsschutzes entspricht, dass keine Beweisaufnahme stattfindet. Gleichwohl ist es nicht ausreichend, wenn die Behörde lediglich darauf verweist, im Hauptsacheverfahren Beweis benennen und vorlegen zu wollen.
„Der Senat hat schon im Rahmen des vorliegenden Aussetzungsantrags nach § 80 V VwGO zu prüfen, ob die Passbehörde hinreichend konkrete Tatsachen für den nach § 7 I Nr. 1 PassG erforderlichen Gefahrenverdacht zumindest im Sinne einer Behauptung benannt und ggf. glaubhaft gemacht hat. Er teilt nicht die Rechtsauffassung der Vorinstanz und anderer erstinstanzlicher Verwaltungsgerichte, die eine Passentziehung in Eilverfahren schon allein im Hinblick auf die bloße Möglichkeit einer Offenlegung der maßgeblichen nachrichtendienstlichen Erkenntnisse im Rahmen einer Beweiserhebung im Hauptsacheverfahren bestätigt haben (s. VG Aachen, NVwZ-RR 2009, 781; VG Braunschweig, Beschl. v. 27.10.2011 – 5 B 164/11, BeckRS 2011, 55396). Vielmehr unterliegen auch behördliche Maßnahmen, welche auf nachrichtendienstliche Erkenntnisse zurückgehen, in einem Aussetzungsverfahren nach § 80 V VwGO der gerichtlichen Überprüfung in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht, soweit dies mit den beschränkten Mitteln des Eilverfahrens möglich ist (vgl. etwa: BVerwG, Beschl. v. 16.07.2003 – 6 VR 10/02, BeckRS 2003, 24408).
Insbesondere ermöglicht auch das Eilverfahren dem Gericht die Prüfung, ob und mit welchem Wahrscheinlichkeitsgrad die behaupteten Indiztatsachen, ihren Nachweis im Hauptsacheverfahren für den Fall eines Bestreitens unterstellt, den Schluss auf die für § 7 I Nr. 1 PassG maßgebliche Haupttatsache zulassen (Ausreise- und Gefährdungsabsicht gerade des Antragstellers). Hierbei handelt es sich um eine tatsächliche Würdigung von Indiztatsachen, hinsichtlich derer sich das Eilverfahren nicht maßgeblich vom Hauptsacheverfahren unterscheidet.“
(OVG Münster aaO.)

IV. Ergebnis
Die Verfügungen sind nach summarischer Prüfung rechtwidrig, so dass der Suspensiveffekt zu gewähren ist.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Juni 2015