Rauchverbot auch für Vereinstreffen in Gaststätte

  1. Die Vereinigungsfreiheit gewährleistet als individuelles Freiheitsrecht das Recht, einen Verein zu gründen, einem Verein beizutreten und sich in einem Verein zu betätigen. Darüber hinaus schützt sie als kollektives Freiheitsrecht das Entstehen und Bestehen eines Vereins.
  2. Art. 113 BV schützt die Freiheit, mit anderen Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammenzukommen.
  3. Nach Art. 110 I BV steht jedem Bewohner Bayerns – innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze das Recht zu, seine Meinung durch Wort, Schrift, Druck, Bild oder in sonstiger Weise frei zu äußern. Auch die Wahl der Mittel, durch welche die Meinung geäußert werden soll, ist von der Verfassung grundsätzlich mitgeschützt.
  4. Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. In seinem klassischen Gehalt verbietet er, in willkürlicher Weise gleiche Sachverhalte ungleich und ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln. Davon zu unterscheiden ist das allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit und der Abwehr gemeinschädlicher Regelungen auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare geht.

BayVerfGH, Entscheidung vom 19.02.2015 – Vf. 76-VI-14

Relevante Rechtsnormen: Art. 9 I GG, Art. 8 GG, Art. 5 GG, Art. 3 GG

Fall:  Der Beschwerdeführer ist ein nicht eingetragener Verein mit Sitz in München, der gemäß § 2 Satz 1 seiner Satzung den ausschließlichen Zweck verfolgt, für die Vereinsmitglieder im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften geschlossene Gesellschaften mit Raucherlaubnis zu organisieren. Zutritt zu den jeweiligen Veranstaltungen haben gemäß § 2 Sätze 2 bis 4 der Satzung nur Mitglieder des Beschwerdeführers, die dazu per E-Mail, mündlich oder schriftlich eingeladen und dazu angehalten werden, sich aus organisatorischen Gründen zu der jeweiligen geschlossenen Gesellschaft anzumelden. Mitglied des Clubs kann gemäß § 4 I 6 der Satzung jede natürliche Person werden, die volljährig ist.
Auf sein Auskunftsersuchen hatte die Stadt Nürnberg dem Beschwerdeführer am 27.03.2013 mitgeteilt, das beliebig oft wiederholbare reine Stattfinden einer vereinsinternen Zusammenkunft biete keine ausreichende Grundlage für eine echte geschlossene Gesellschaft im Sinn des Gesundheitsschutzgesetzes; das Rauchverbot in Gaststätten finde Anwendung.
Der Beschwerdeführer begehrte daraufhin beim Verwaltungsgericht Ansbach die Feststellung, dass bei einer vereinsinternen Zusammenkunft seiner Mitglieder in einer Gaststätte in Nürnberg zum Zweck des gemeinschaftlichen Rauchens, zu der nur volljährige Mitglieder des Vereins Zutritt hätten, kein Rauchverbot im Sinn des Art. 3 GSG gelte. Das Verwaltungsgericht wies die Klage mit Urteil vom 04.02.2014 ab. Reine vereinsinterne Zusammenkünfte der Mitglieder des Beschwerdeführers stellten, selbst mit Zugangskontrolle, keine echte geschlossene Gesellschaft dar. Aufgrund der offenen Mitgliederstruktur von Vereinen ließen Treffen ihrer Mitglieder den Öffentlichkeitsbezug für Gaststätten nicht entfallen; zudem stellten diese Zusammenkünfte zum Zweck des gemeinschaftlichen Rauchens keinen genügenden Anlass für eine echte geschlossene Gesellschaft dar. Feierlichkeiten im Familien- und Freundeskreis seien schutzwürdiger als Vereinsveranstaltungen.
Den Antrag des Beschwerdeführers auf Zulassung der Berufung lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit Beschluss vom 23.06.2014 ab. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils des Verwaltungsgerichts seien nicht gegeben. Insbesondere stehe dieses im Einklang mit den Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofs zur Geltung des Rauchverbots in Gaststätten für Rauchervereine.
Mit seiner am 19.08.2014 eingegangenen Verfassungsbeschwerde rügt der Beschwerdeführer Verstöße gegen die Grundrechte der Vereinigungsfreiheit (Art. 114 I BV), der Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV) und der Meinungsfreiheit (Art. 110 I BV) sowie gegen den in Art. 118 I BV normierten Gleichbehandlungsgrundsatz. Zu Recht?

I. Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde

1. Antragsbefugnis
Der Beschwerdeführer müsste antragsbefugt sein. Antragsberechtigt sind nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch Vereinigungen, soweit ihnen Rechte zustehen können (Art. 30 I VfGHG i.V.m. § 61 Nr. 2 VwGO).
„Hierunter sind Personenmehrheiten zu verstehen, denen nach materiellem Recht das im Rechtsstreit infrage stehende Recht zustehen kann (vgl. Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 120 Rn. 13; Müller in Meder/Brechmann, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 5. Aufl. 2014, Art. 120 Rn. 7 m.w.N.). Als nicht-rechtsfähiger Verein kann der Beschwerdeführer Träger der als verletzt gerügten Grundrechte der Meinungsfreiheit (Art. 110 I BV; vgl. Krausnick in Meder/Brechmann, aaO., Art. 110 Rn. 24), der Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV; vgl. Krausnick in Meder/Brechmann, aaO., Art. 113 Rn. 12) sowie der Vereinigungsfreiheit (Art. 114 I BV; vgl. Krausnick in Meder/Brechmann, aaO., Art. 114 Rn. 9) sein. Auch auf den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 118 I BV) kann sich ein nichtrechtsfähiger Verein berufen (vgl. Rüfner in Bonner Kommentar zum GG, Art. 3 I Rn. 141).“ (BayVerfGH aaO.)
Der Beschwerdeführer ist daher antragsbefugt.

2. Prüfungsbefugnis des BayVGH
Fraglich ist, ob der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde hinsichtlich der Überprüfung auch am Maßstab der Grundrechte der Meinungs-, der Versammlungs- und der Vereinigungsfreiheit sowie des allgemeinen Gleichheitssatzes entgegensteht, dass dem Beschluss des Verwaltungsgerichtshofs die Anwendung von Bundesrecht (§ 124 II 1, 2, 4 und 5 VwGO) zugrunde liegt.
„[Der Beschluss kann daher] unmittelbar nur am Willkürverbot sowie an solchen Verfahrensgrundrechten der Bayerischen Verfassung gemessen werden kann, die mit gleichem Inhalt auch im Grundgesetz gewährleistet sind (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 21.03.1997 VerfGHE 50, 60/62; vom 26.06.2013 BayVBl 2013, 688/689 f. m.w.N.; vom 07.08.2013 NStZ-RR 2013, 380/381; vom 27.08.2013 – Vf. 103-VI-12 – juris Rn. 22; vom 08.10.2013 – Vf. 71-VI-13 – juris Rn. 57; vom 29.01.2014 – Vf. 18-VI-12 – juris Rn. 31; vom 02.07.2014 – Vf. 58-VI-13 – juris Rn. 44; vom 18.11.2014 – Vf. 64-VI-14 – juris Rn. 21; vom 25.11.2014 – Vf. 21-VI-14 – juris Rn. 23).
Zwar ist wegen des Gebots der Rechtswegerschöpfung (Art. 51 II 1 VfGHG) Beschwerdegegenstand immer die letzt-instanzliche Entscheidung, auch wenn die Entscheidungen der vorausgegangenen Instanzen in die Verfassungsbeschwerde mit einbezogen werden können (Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, 2009, Art. 120 Rn. 22; Holzner, Verfassung des Freistaates Bayern, 2013, Art. 120 Rn. 27). Wendet der Beschwerdeführer sich – wie hier – gegen das inhaltliche Ergebnis des fachgerichtlichen Ausgangsverfahrens, ist jedoch diejenige im Instanzenzug letzte Entscheidung maßgeblich, die eine umfassende materielle Prüfung vornimmt und damit die vom Beschwerdeführer beanstandete Beschwer enthält (VerfGH vom 09.02.2015 – Vf. 11-VI-14 – juris Rn. 55; vgl. BVerfG vom 12.01.1967 BVerfGE 21, 102/104; O. Klein in Benda/Klein, Verfassungsprozessrecht, 3. Aufl. 2011, Rn. 552). Befasst sich das Rechts-mittelgericht, wie hier der Verwaltungsgerichtshof, nicht mehr (voll umfänglich) mit der materiellen Rechtslage, sondern nur noch mit der Zulassungsfähigkeit des Rechtsmittels, kommt es daher auf die letzte Sachentscheidung an (VerfGH vom 09.02.2015 – Vf. 11-VI-14 – juris Rn. 55; vgl. BVerfG, aaO.; O. Klein, aaO.), hier also auf das Urteil des Verwaltungsgerichts, in dem mit den Vorschriften des Gesundheitsschutzgesetzes Landesrecht angewendet wurde.“
(BayVerfGH aaO.)

II. Begründetheit der Verfassungsbeschwerde

1. Prüfungsumfang
Der Umfang, in welchem der Verfassungsgerichtshof gerichtliche Entscheidungen überprüft, ist eng begrenzt.
„Er ist kein Rechtsmittelgericht; es ist nicht seine Aufgabe, fachgerichtliche Entscheidungen dahingehend zu kontrollieren, ob die tatsächlichen Feststellungen zutreffen oder ob die Gesetze richtig ausgelegt und angewandt wurden. Im Rahmen der Verfassungsbeschwerde ist nur zu prüfen, ob das Gericht gegen Normen der Bayerischen Verfassung verstoßen hat, die ein subjektives Recht des Beschwerdeführers verbürgen (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 20.04.1990 VerfGHE 43, 81/84; vom 12.09.2001 VerfGHE 54, 85/91).“ (BayVerfGH aaO.)

2. Verletzung der Vereinigungsfreiheit (Art. 114 I BV)
Das verwaltungsgerichtliche Urteil könnte den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Vereinigungsfreiheit nach Art. 114 I BV verletzten.

a) Schutzbereich
„Die Vereinigungsfreiheit gewährleistet als individuelles Freiheitsrecht das Recht, einen Verein zu gründen, einem Verein beizutreten und sich in einem Verein zu betätigen. Darüber hinaus schützt sie als kollektives Freiheitsrecht das Entstehen und Bestehen eines Vereins (VerfGH vom 31.01.2012 VerfGHE 65, 22/34). Das Grundrecht kann aber einem gemeinsam verfolgten Zweck keinen weitergehenden Schutz vermitteln als einem individuell verfolgten. Ein Verein, der wie jedermann nach außen hin tätig wird und damit den allgemeinen Vorschriften unterliegt, kann sich daher insoweit nicht auf Art. 114 BV berufen; der Grundrechtsschutz richtet sich in diesem Fall allein nach den materiellen Individualgrundrechten (VerfGHE 65, 22/34 m.w.N.).“ (BayVerfGH aaO.)
Dieser Schutzbereich ist hier für die Vereinsmitglieder eröffnet.

b) Eingriff
Es müsste auch ein Eingriff vorliegen. Eingriff ist jedes staatliche Handeln, dass die Betätigung im grundrechtlich geschützten Bereich unmittelbar oder mittelbar unmöglich macht oder erschwert. Fraglich ist, ob durch das verwaltungsgerichtliche Urteil hier ein Eingriff erfolgt ist.
„Das angegriffene Urteil verbietet weder den Bestand des Vereins, noch steht es dem Beitritt oder der Mitgliederwerbung entgegen. Der ausdrückliche Vereinszweck, „für die Vereinsmitglieder im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften geschlossene Gesellschaften mit Raucherlaubnis zu organisieren“, wird über die darin bereits enthaltene Einschränkung hinaus nicht weiter eingeengt. Auch wenn die weiteren Satzungsbestimmungen tatsächlich das Rauchen in öffentlich zugänglichen Räumen bezwecken, stellt die festgestellte Geltung des Rauchverbots bei reinen Vereins-treffen in einer Gaststätte keinen Eingriff in die Vereinigungsfreiheit dar, da der Grundrechtschutz bei der Ausübung einer individuellen Tätigkeit durch die Gründung eines Vereins nicht erweitert wird. Dagegen spricht auch nicht, dass die verwaltungsgerichtliche Entscheidung die Existenz des Beschwerdeführers bedrohen kann, denn Art. 114 I BV schützt nicht den gemeinsamen Tabakgenuss, dem ein spezifischer Bezug zur korporativen Organisation fehlt (vgl. BVerfG vom 24.09.2014 – 1 BvR 3017/11 – juris Rn. 15).“ (BayVerfGH aaO.)
Ein Eingriff liegt nicht vor, so dass eine Verletzung der von Art. 114 I BV geschüzten Vereinigungsfreiheit nicht festgestellt werden kann.

3. Verletzung der Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV)
Das verwaltungsgerichtliche Urteil könnte den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Versammlungsfreiheit nach Art. 113 BV verletzten. Dann müsste überhaupt der Schutzbereich der Versammlungsfreiheit eröffnet sein.
„Art. 113 BV schützt die Freiheit, mit anderen Personen zur gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichteten Erörterung oder Kundgebung örtlich zusammenzukommen (Wolff in Lindner/Möstl/Wolff, aaO. Art. 113 Rn. 1). Es genügt nicht, dass die Teilnehmer durch einen beliebigen Zweck verbunden sind; die Zusammenkunft muss vielmehr darauf gerichtet sein, die öffentliche Meinungsbildung zu beeinflussen (vgl. BVerfG vom 24.10.2001 BVerfGE 104, 92/104 zu Art. 8 GG). Unterhaltende und gesellige Veran-staltungen oder sonstige Vergnügungen sind daher ebenso wenig als Versammlungen zu qualifizieren wie Veranstaltungen, die der bloßen Zurschaustellung eines Lebensgefühls dienen (vgl. BVerfG vom 12.07.2001 BayVBl 2001, 687/688 zu Art. 8 GG).“ (BayVerfGH aaO.)
Der Beschwerdeführer verfolgt nach dem Wortlaut der Satzung (§ 2 Satz 1) den „ausschließlichen Zweck, für die Vereinsmitglieder im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften geschlossene Gesellschaften mit Rauch-erlaubnis zu organisieren“.
„Auch wenn er geltend macht, ihm sei es wichtig, dass in Bayern überhaupt noch geschlossene Gesellschaften von Rauchervereinen organisiert werden könnten, ist nicht erkennbar, dass das gemeinschaftliche Rauchen der Vereinsmitglieder darauf abzielte, die öffentliche Meinung zu beeinflussen.“ (BayVerfGH aaO.)
Dieser sachliche Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (Art. 113 BV) ist daher hier nicht eröffnet, so dass eine Verletzung ausscheidet.

4. Verletzung der Meinungsfreiheit (Art. 110 BV)
Weiterhin kommt einer Verletzung des Grundrechts der Meinungsfreiheit (Art. 110 I BV) in Betracht.

a) Bestimmung des Schutzbereiches
„Nach Art. 110 I BV steht jedem Bewohner Bayerns – innerhalb der Schranken der allgemeinen Gesetze (VerfGH vom 08.07.1965 VerfGHE 18, 59/73; vom 29.01.1982 VerfGHE 35, 1/3; vom 23.07.1984 VerfGHE 37,119/124; vom 03.02.1994 VerfGHE 47, 36/42) – das Recht zu, seine Meinung durch Wort, Schrift, Druck, Bild oder in sonstiger Weise frei zu äußern. Auch die Wahl der Mittel, durch welche die Meinung geäußert werden soll, ist von der Verfassung grundsätzlich mitgeschützt (VerfGH vom 30.06.1977 VerfGHE 30, 78/91; vom 05.08.1977 VerfGHE 30, 142/147).“ (BayVerfGH aaO.)

b) Anwendung auf den Fall
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass im gemeinschaftlichen Rauchen unter dem Vereinsnamen die Meinungsäußerung zum Ausdruck komme, staatliche Erlaubnis zu rauchen dürfe nicht auf die privaten Wohnungen einzelner Bürger beschränkt werden.
„Abgesehen davon, dass Treffen zum Rauchen im Rahmen echter geschlossener Veranstaltungen vom Verwaltungsgericht ausdrücklich für möglich erklärt werden, schließt Art. 110 I BV keineswegs aus, dass die beabsichtigte Betätigung des Beschwerdeführers, der darin zugleich eine Meinungsäußerung erblickt, von einem Gericht auf ihre Vereinbarkeit mit der Rechtsordnung gewürdigt wird. Das Verwaltungsgericht war auf Antrag des Beschwerdeführers hin zur rechtlichen Würdigung des vom Beschwerdeführer erstrebten Verhaltens einschließlich der seines Erachtens darin zum Ausdruck kommenden Meinungsäußerung nicht nur berechtigt, sondern sogar verpflichtet. Die Entscheidung darüber, welche Bedeutung diesem Verhalten zukam, war in richterlicher Unabhängigkeit zu treffen (vgl. VerfGH vom 01.12.1967 – Vf. 91-VI-67 – juris m.w.N.). Das durch Art. 110 I 1 BV verbürgte Recht der Meinungsfreiheit kann demnach begrifflich durch die beanstandeten Entscheidungen nicht verletzt worden sein (VerfGH, aaO.). Zudem ist eine Form der Meinungsäußerung nicht schutzwürdig, die über die selbstverständlich mögliche Kritik an einer staatlichen Maßnahme wie dem Rauchverbot hinaus einen unmittelbaren Verstoß gegen die gerügte Maßnahme enthält.“ (BayVerfGH aaO.)
Eine Verletzung der von Art. 110 BV geschützten Meinungsfreiheit ist daher ebenfalls ausgeschlossen.

5. Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes (Art. 118 I BV)
Schließlich kommt eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes in Betracht.

a) Gewährleistungsgehalt
„Der Gleichheitssatz verbietet Willkür. In seinem klassischen Gehalt verbietet er, in willkürlicher Weise gleiche Sachverhalte ungleich und ungleiche Sachverhalte gleich zu behandeln. Davon zu unterscheiden ist das allgemeine Willkürverbot, das der Durchsetzung der materiellen Gerechtigkeit und der Abwehr gemeinschädlicher Regelungen auch dort dient, wo es nicht um die Beurteilung konkreter Vergleichspaare geht (VerfGH vom 15.11.2006 VerfGHE 59, 219/ 228; Lindner in Lindner/Möstl/Wolff, Verfassung des Freistaates Bayern, Art. 118 Rn. 6 f. m.w.N.). Willkürlich in diesem Sinn ist eine Entscheidung allerdings nur dann, wenn sie unter keinem Gesichtspunkt rechtlich vertretbar erscheint; sie müsste schlechthin unhaltbar, offensichtlich sachwidrig, eindeutig unangemessen sein (ständige Rechtsprechung; vgl. VerfGH vom 23.08.2006 VerfGHE 59, 200/203 f.; vom 12.02.2008 VerfGHE 61, 25/32; vom 23.03.2011 VerfGHE 64, 31/34 f.; vom 11.09.2013 BayVBl 2014, 142/143).“ (BayVerfGH aaO.)

b) Anwendung auf den Fall
„Soweit der Beschwerdeführer eine Ungleichbehandlung durch das Verwaltungsgericht gegenüber anderen Vereinen rügt, ist dies angesichts der Urteilsgründe nicht nachvollziehbar. Das Verwaltungsgericht knüpft die Ausnahme vom Rauchverbot gerade nicht an den Vereinszweck, sondern an das Vorliegen einer echten geschlossenen Gesellschaft, deren Voraussetzungen bei den vom Beschwerdeführer organisierten Zusammenkünften in Gaststätten grundsätzlich verneint werden.
Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts sind die Vereinstreffen der Mitglieder des Beschwerdeführers anders als Feierlichkeiten im Familien- und Freundeskreis nicht als echte geschlossene Gesellschaften zu bewerten. Ob diese Erwägungen einfachrechtlich zutreffen, wird im Verfassungsbeschwerdeverfahren, wie dargelegt, nicht überprüft. Eine Verletzung des in Art. 118 I BV gewährleisteten Willkürverbots lässt sich jedenfalls nicht feststellen. Die vorgenommene Differenzierung ist nicht zu beanstanden.
Bei echten geschlossenen Gesellschaften trifft sich ein festgelegter Personenkreis zu einer einmaligen Feierlichkeit oder aus sonstigem besonderen Anlass. Bei den vom Beschwerdeführer angestrebten, typischerweise regelmäßigen Zusammenkünften von Vereinsmitgliedern ist der Personenkreis angesichts der vom Verwaltungsgericht aufgrund des Satzungsinhalts festgestellten offenen Mitgliederstruktur und fehlender verbindlicher Anmeldepflicht nicht übersehbar. Nach dem vorliegenden Sachverhalt, den der Beschwerdeführer nicht plausibel infrage gestellt hat, lässt die Einschätzung des Verwaltungsgerichts mit der sachlichen Differenzierung nach Mitgliederstruktur und Anlass der Veranstaltung keine Willkür erkennen. Eine Gefährdung der Rechtssicherheit – wie vom Beschwerdeführer vorgetragen – ist durch eine Einzelfallentscheidung von vornherein ausgeschlossen.“
(BayVerfGH aaO.)

6. Ergebnis
Die zulässige Verfassungsbeschwerde ist unbegründet.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) August 2015