Rechtsweg bei doppelfunktionalen Maßnahmen der Polizei

Bei doppelfunktionalen Maßnahmen der Polizei, die sowohl der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung gedient haben könnten, ist der Verwaltungsrechtsweg für eine Fortsetzungsfeststellungsklage eröffnet, wenn der Grund für das polizeiliche Einschreiten bzw. dessen Schwerpunkt nach objektiver Betrachtung für den Betroffenen nicht zweifelsfrei zu erkennen war, aber (zumindest auch) eine präventiv polizeiliche Rechtsgrundlage in Betracht kam.

OVG Lüneburg; Beschluss vom 08.11.2013 – 11 OB 263/13

Fall: Die Kl. begehrte mit ihrer Klage die Feststellung, dass eine am 02.06.2012 durchgeführte Feststellung ihrer Personalien und ihre erkennungsdienstliche Behandlung in Form des individuellen Abfilmens ihrer Person rechtswidrig waren. Am 02.06.2012 fanden in H. die rechtsgerichtete Versammlung „Tag der deutschen Zukunft“ sowie Gegenveranstaltungen statt. Die Kl. befand sich zusammen mit anderen Versammlungsteilnehmern auf der Rückreise von einer Gegenveranstaltung. Die streitgegenständlichen Maßnahmen wurden im Bahnhof in U. durch Beamte der Bundespolizei durchgeführt. Das angerufene Verwaltungsgericht hielt den Verwaltungsrechtsweg nicht für eröffnet und verwies den Rechtsstreit auf den ordentlichen Rechtsweg an das VG. Hiergegen hat der Kl. Beschwerde erhoben. Zu Recht?

I. Zulässigkeit der Beschwerde (vgl. Zeitschriftenauswertung 05/2014, S. 39)

II. Begründetheit der Beschwerde
Die Beschwerde ist begründet, wenn das VG die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs nach § 40 I 1 VwGO zu Unrecht abgelehnt hat.
Nach der genannten Vorschrift ist der Verwaltungsrechtsweg in allen öffentlichrechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit die Streitigkeiten nicht durch Bundesgesetz einem anderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind.
„Wird die Polizei zur Gefahrenabwehr tätig, ist danach der Verwaltungsrechtsweg eröffnet. Dagegen sind die Strafgerichte für die Überprüfung von Strafverfolgungsmaßnahmen, die sich als Justizverwaltungsakte darstellen, nach § 23 I EGGVG bzw. § 98 II StPO analog zuständig.“ (OVG Lüneburg aaO)

1. Begriff der doppelfunktionalen Maßnahmen
Es kommt daher im vorliegenden Fall darauf an, ob es sich um Gefahrenabwehrmaßnahmen oder um Strafverfolgungsmaßnahmen der Polizei handelt. Eine eindeutige Zuordnung ist hier jedoch nicht möglich, da die Identitätsfeststellung sowohl Zwecken der Gefahrenabwehr als auch der Strafverfolgung dienten.
„Die hier streitigen polizeilichen Maßnahmen gehören zu den so genannten doppelfunktionalen Maßnahmen der Polizei. Darunter werden Handlungen verstanden, die sich nicht ohne Weiteres als Maßnahmen der Gefahrenabwehr oder Strafverfolgung einordnen lassen, weil sie nach Maßgabe entsprechender Befugnisnormen sowohl nach Polizeirecht als auch nach der Strafprozessordnung vorgenommen worden sein könnten. Bei diesen Maßnahmen ist nach der überwiegenden Rechtsprechung der Rechtsweg danach zu bestimmen, ob der Grund oder das Ziel des polizeilichen Einschreitens und ggf. dessen Schwerpunkt der Gefahrenabwehr oder der Strafverfolgung dienten. Für die Abgrenzung der beiden Aufgabengebiete ist maßgebend, wie sich der konkrete Sachverhalt einem verständigen Bürger in der Lage des Betr. bei natürlicher Betrachtungsweise darstellt (BVerwGE 47, 255 = NJW 1975, 893 m Anm. Schenke = NJW 1975, 1529 Ls.; VGH Mannheim, NVwZ-RR 2011, 231; VGH München, BayVBl 2010, 220 = BeckRS 2009, 41748). Dabei muss der Sachverhalt im Allgemeinen einheitlich betrachtet werden, es sei denn, dass einzelne Teile des Geschehensablaufs objektiv abtrennbar sind. Hat die Polizei die Ermittlungen an die Staatsanwaltschaft oder das AG weitergeleitet oder auf Weisung der an die Staatsanwaltschaft gehandelt, so kann an der strafprozessualen Natur ihres Einschreitens kein vernünftiger Zweifel bestehen. Eine Maßnahme, die nach dem Gesamteindruck darauf gerichtet ist, eine strafbare Handlung zu erforschen oder sonst zu verfolgen, ist der Kontrolle der ordentlichen Gerichte nach §§ 23 ff. EGGVG nicht etwa deshalb entzogen, weil durch die polizeilichen Ermittlungen möglicherweise zugleich auch künftigen Verletzungen der öffentlichen Sicherheit vorgebeugt wurde (BVerwGE 47, 255 = NJW 1975, 183 mit Anm. Schenke = NJW 1975, 1529 Ls.).“ (OVG Lüneburg aaO)

2. Bestimmung des Schwerpunkt
Im vorliegenden Fall lässt sich nach diesen Kriterien nicht eindeutig bestimmen, ob die Polizei repressiv oder präventiv tätig geworden ist.
„Die Kl. hat vorgetragen, dass ihr keine Rechtsgrundlage für das polizeiliche Handeln genannt worden sei, und sich die Gruppe, in der sie sich befunden habe, friedlich verhalten habe. Das gesamte polizeiliche Handeln am Bahnsteig in Uelzen habe sich für sie von Beginn der Umschließung bis zum Platzverweis als gefahrenabwehrrechtliches Maßnahmenbündel dargestellt.
Nach dem Vorbringen der Bekl. hat die Polizei die Identitätsfeststellung und deren Filmen sowohl auf § 163 b StPO als auch auf § 23 I BPolG gestützt. Dies ergibt sich aus dem Bericht des EPHK B vom 11.07.2012 der den Einsatz geleitet und die Personalienfeststellung der 41 auf dem Bahnsteig verbliebenen linken Versammlungsteilnehmer einschließlich der Kl. angeordnet hat. Darin führt er zu dem doppelfunktionalen Charakter der Maßnahmen aus, dass nach § 163 b StPO der oder die Täter zum Flaschenwurf und weiterer Straftaten in H. festgestellt werden sollten und nach § 23 I BPolG vor dem Hintergrund der Gefahr des erneuten Aufeinandertreffens der linken und rechten Versammlungsteilnehmer und weiterer zu erwartender Straftaten diese verhindert werden sollten.
Dies sei der Gruppe über Megaphon durch PHK C auch mehrfach mitgeteilt worden. Dass PHK D in seiner Stellungnahme vom 14.06.2012 demgegenüber angegeben hat, bei 41 separierten Personen sei eine repressive Identitätsfeststellung wegen des Verdachts der Begehung von Straftaten nach §§ 125, 224 StGB durchgeführt worden, ist im Hinblick auf den Bericht des Einsatzführers EPHK B, der die streitige Anordnung getroffen hat, zumindest als unvollständig anzusehen und kann für die erforderliche Zuordnung der Maßnahmen aus der objektiven Sicht eines Betr. nicht maßgeblich sein.“ (OVG Lüneburg aaO)
Das Schwerpunkt des polizeilichen Handelns im repressiven Bereich gelegen hat, war aus Sicht der Kl. bei verständiger Würdigung des Sachverhalts daher nicht eindeutig erkennbar gewesen.
„Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Polizei ihre Maßnahmen auf verschiedene Rechtsgrundlagen stützen kann und sich nicht am Einsatzort entscheiden muss, ob sie ausschließlich oder schwerpunktmäßig präventiv oder repressiv handelt. Hier liegen keine konkreten Anhaltspunkte dafür vor, dass der Kl. von den vor Ort anwesenden Polizeibeamten der Eindruck vermittelt worden ist, die Durchführung der polizeilich angeordneten Maßnahmen diene allein oder vorrangig Zwecken der Strafverfolgung. Auch sonst ist nicht ersichtlich, aus welchen Umständen die Kl. diesen Schluss hätte ziehen sollen. Gegen die Kl. ist offenbar kein strafrechtliches Ermittlungsverfahren eingeleitet worden.“ (OVG Lüneburg aaO)
Dass aus objektiver Sicht nach Abfahrt der rechten Versammlungsteilnehmer ein präventiv-polizeilicher Zweck der Maßnahme nicht mehr in Betracht kommen konnte, ist ebenfalls nicht festzustellen.
„So sind gegen die 41 auf dem Gleis befindlichen Personen noch befristete Platzverweise für den Bahnhof U. und damit Maßnahmen zur Gefahrenabwehr angeordnet worden. Die Platzverweise dienten nach dem Bericht des Einsatzführers EPHK B dem Zweck, im Bahnhof eine Nachsuche nach möglicherweise dort verbliebenen rechten Versammlungsteilnehmern vornehmen zu können. Wie der Vertreter der Bekl. nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Kl. in der mündlichen Verhandlung vor dem VG erklärt haben soll, diente die Identitätsfeststellung ebenfalls dazu, die Einhaltung der Platzverweise zu gewährleisten, und stand somit (auch) in unmittelbarem Zusammenhang mit einer Maßnahme zur Gefahrenabwehr. Dass für die Kl. aus ihrer Sicht eindeutig die Strafverfolgung im Vordergrund stehen musste, kann daher nicht angenommen werden.
In einem solchen Fall, in dem der Grund für das polizeiliche Einschreiten bzw. dessen Schwerpunkt nach objektiver Betrachtung für den Betr. nicht zweifelsfrei zu erkennen ist, für die polizeiliche Maßnahme aber (zumindest auch) eine präventiv-polizeiliche Rechtsgrundlage in Betracht kommt, ist der Verwaltungsrechtsweg eröffnet (so auch: OVG Münster, Beschluss vom 09.01.2012 – 5 E 251/11, BeckRS 2012, 45958; im Ergebnis ebenso: OVG Münster, Beschluss vom, 07.07.2006 – 5 E 585/06, BeckRS 2012, 46699; OVG Weimar, Beschluss vom 05.09.2013 – 1 K 121/12). Das angerufene VG entscheidet den Rechtsstreit nach § 17 II 1 GVG unter allen in Betracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten. Die dadurch angeordnete umfassende Prüfung erstreckt sich somit auch auf rechtliche Gesichtspunkte, für die an sich ein anderer Rechtsweg gegeben wäre.“ (OVG Lüneburg aaO)

III. Ergebnis
Der Verwaltungsrechtsweg ist nach § 40 I 1 VwGO eröffnet. Die Beschwerde ist begründet.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Mai 2014

Bewertung:

Examensrelevanz: §§§§ – Die Abgrenzung zwischen präventiven und repressiven polizeilichen Maßnahmen gehört zu den klassischen Fragestellungen des 2. Staatsexamens gerade auch im Hinblick auf die Frage nach dem richtigen Rechtsweg.

Relevante Rechtsnormen: § 40 I 1 VwGO (Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs), § 163b StPO (Identitätsfeststellung), § 23 I BPolG (Identitätsfeststellung)