Saalvergabe an kommunalen Mandatsträger

  1. Das Willkürverbot gebietet, dass niemand auch nur objektiv willkürlich behandelt werden darf. Objektiv willkürlich ist eine richterliche Entscheidung dann, wenn sie sachlich unhaltbar und unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar ist, also eine „krasse Fehlentscheidung“.
  2. Das Grundrecht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren ist verletzt, wenn ein Gericht sein prozessuales Vorgehen nicht so gestaltet, wie die Beteiligten es auf der Grundlage der maßgeblichen Vorschriften der Verfahrensordnung von ihm erwarten dürfen. Als verfassungswidrig können indessen nicht jeder Verfahrensfehler und jede Verkennung des „einfachen“ Verfahrensrechts betrachtet werden. Sie sind es nur dann, wenn grundlegende, in den Vorschriften der maßgeblichen Verfahrensordnung zum Ausdruck kommende rechtsstaatliche Prinzipien verkannt worden sind.
  3. Geht das Gericht von der Unzulässigkeit einer Antragstellung aus, so entspricht es einer fairen, den Gewährleistungen der Verfassung entsprechenden Verfahrensweise, den Kläger auf die Bedenken gegen die Zulässigkeit hinzuweisen (§ 86 III VwGO) und zugleich nicht an dem vermeintlich zur Unzulässigkeit führenden Wortlaut der Antragstellung zu haften, sondern ihrem Sinn und Zweck gerecht zu werden.

SaarlVerfGH, Beschluss vom 19.04.2016 – Lv 12/14

Relevante Rechtsnormen: Art. 19 IV GG

Fall:  Der Bf. ist Einwohner der Landeshauptstadt Saarbrücken. Er ist der NPD angehörendes fraktionsloses Mitglied der Regionalversammlung des Regionalverbandes Saarbrücken, des Bet. zu 1. Der Regionalverband Saarbrücken verwaltet verschiedene Gebäude, in denen sich auch Säle befinden, die angemietet werden können. Näheres regeln Richtlinien für die Benutzung von Sälen des Bet. zu 1 vom 12.10.2012. Nach diesen Richtlinien können Säle im Mittelpavillon des Saarbrücker Schlosses und des Gebäudes des VHS-Zentrums inklusive der darin vorhandenen Einrichtungen und Geräte für die Benutzung zu „Privat- oder Erwerbszwecken“ zur Verfügung gestellt werden. Eine Entgeltordnung regelt die Höhe des Entgeltes für die Benutzung. Der Bf. beantragte am 20.11.2014, ihm Räume – in erster Linie den Festsaal des Schlosses, hilfsweise den kleinen, weiter hilfsweise den großen Saal des Volkshochschulzentrums – am 18.01.2015 oder am 17.01.2015 oder am 10.01.2015 zur Durchführung eines Neujahrsempfanges zur Verfügung zu stellen, in dessen Verlauf er über seine Arbeit als Mitglied der Regionalverbandsversammlung informieren wollte. Zu diesen Terminen stand jedenfalls der große Saal des Volkshochschulzentrums uneingeschränkt zur Verfügung. Verschiedene Veranstalter, ua politische Parteien, hatten im Verlauf des Jahres 2014 Räumlichkeiten gemietet. So wurden die Säle des Bet. zu 1 im Jahr 2014 zu unterschiedlichen Veranstaltungen – für Zwecke der „Kultur für Kids“, verschiedene Ausstellungen, die Durchführung von Eignungstests, Abschlussfeiern, Chorveranstaltungen, Mitgliederversammlungen, den Weihnachtsempfang einer Volksbank bis zu parteipolitischen Veranstaltungen wie Kreisparteitagen – genutzt. Der Bet. zu 1 lehnte die Überlassung an den Bf. als fraktionslosem Mitglied der Regionalversammlung mit der Begründung ab, die Räume würden grundsätzlich nur an Fraktionen der Regionalversammlung überlassen. Den vom Bf. gestellten Antrag, ihm die Räume als Einwohner des Regionalverbandes zu überlassen, beschied der Bet. zu 1 nicht. Mit Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung verfolgte der Bf. sein Anliegen im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vor dem VG weiter.
Mit Beschluss vom 17.12.2014 (3 L 2066/14, LKRZ 2015, 60 = BeckRS 2015, 40133) lehnte das VG den Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung mit der Begründung ab, zu den Aufgaben eines einzelnen fraktionslosen Mitgliedes der Regionalversammlung gehöre das Betreiben von Öffentlichkeitsarbeit nicht. Der hilfsweise gestellte Antrag auf Überlassung der Räume als Einwohner stelle eine verwaltungsprozessrechtlich unzulässige hilfsweise subjektive Antragshäufung dar. Die dagegen erhobene sofortige Beschwerde wurde vom OVG Saarlouis (NVwZ-RR 2015, 312) zurückgewiesen. Die Unterscheidung zwischen Fraktionen und fraktionslosen Mitgliedern bei der Vergabe von Räumen des Regionalverbandes beruhe auf einer zulässigen willkürfreien Differenzierung. Als Einwohner könne der Ast. und Bf. die Überlassung der Räume nicht beanspruchen, weil sie nach der Benutzungsordnung nur für „Privat- und Erwerbszwecke“ zur Verfügung gestellt würden, der Ast. und Bf. aber politische Zwecke verfolge. Hiergegen erhob der Bf. Verfassungsbeschweride beim VerfGH und rügte die Verletzung in seinen Grundrechten auf wirkungsvollen Rechtsschutz (Art. 60 I SaarlVerf.), auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren (Art. 60 I SaarlVerf.) und auf Gleichheit vor dem Gesetz (Art. 12 I SaarlVerf.). Zu Recht?

I. Verhältnis von Landesverfassung und GG
„Die – sich inhaltlich überschneidenden – Gewährleistungen der Gleichheit vor dem Gesetz in seiner Funktion als Verbot einer auch nur objektiv willkürlichen Behandlung eines Menschen, auf ein faires rechtsstaatliches Verfahren, auf wirkungsvollen Rechtsschutz und auf rechtliches Gehör werden von der Verfassung des Saarlandes – wie es der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs entspricht – in sachlicher Übereinstimmung mit den Grundrechten des Grundgesetzes verbürgt. Zwar spricht Art. 142 GG lediglich davon, dass Grundrechte in Landesverfassungen insoweit in Kraft bleiben, als sie mit den Gewährleistungen der Art. 1–18 GG im Einklang stehen, erwähnt also – beispielsweise – die aus Art. 19 IV GG oder aus Art. 103 GG folgenden Grundrechte nicht. Jedoch stehen i.S.d. Art. 142 GG den Grundrechten der Art. 1–18 GG weitere grundrechtliche Gewährleistungen – vor allem die justiziellen Grundrechte – gleich (BVerfGE 22, 267 [171] = NJW 1967, 1955; HessStGH, ESVGHE 21, 1 [3]).“ (SaarlVerfGH aaO.)

II. Grundrecht auf rechtliches Gehör – Art. 60 I SaarlVerf

1. Bestimmung des Schutzbereichs
„Das … aus Art. 60 I SaarlVerf. i.V.m. Art. 1 S. 1 SaarlVerf. folgende Grundrecht auf rechtliches Gehör verbürgt seinem Träger zwar nicht, dass seine Argumente geteilt werden, sondern lediglich, dass er vor einer ihn betreffenden gerichtlichen Entscheidung Gelegenheit zur Äußerung hat und dass seine Äußerungen zur Kenntnis genommen und in Erwägung gezogen werden. Das muss nicht ausdrücklich geschehen und muss nicht jede einzelne, von dem Rechtsuchenden vorgetragene Erwägung betreffen. Die richterliche Auseinandersetzung mit seinem Vorbringen muss jedoch wenigstens andeutungsweise oder inzident ergeben, dass die zentrale Rechtfertigung seines Anliegens – bei objektiver Betrachtung – bedacht worden ist.“ (SaarlVerfGH aaO.)

2. Anwendung auf den Fall
„[Dem Bf.] musste schon bei Einlegung der Beschwerde gegen die erstinstanzliche Zurückweisung seines Eilrechtsschutzgesuchs klar sein, dass, sollte das Oberverwaltungsgericht, wie von ihm angemahnt, sein Verlangen nach Überlassung von Räumen des Beteiligten zu 1.) als zulässig erachten, die materiell-rechtlichen Voraussetzungen für einen Anspruch auf Raumüberlassung auf der Grundlage der Richtlinien für die Benutzung von Sälen des Regionalverbands Saarbrücken entscheidungserhebliche Relevanz bekommen würden. Angesichts dessen bestanden von Beginn an die Notwendigkeit und auch die Möglichkeit, zu Ziffer I. der Richtlinie in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht vorzutragen.“ (SaarlVerfGH aaO.) Der Beschluss des OVG Saarlouis vom 29.12.2014 verletzt den Bf. daher nicht in seinem Anspruch auf rechtliches Gehör.

III. Willkürverbot, effektiver Rechtsschutz, faires Verfahren

1. Bestimmung der Schutzbereiche

a) Willkürverbot – Art. 12 I SaarlVerf
Nach Art. 12 I SaarlVerf sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. „Zum Schutzbereich dieses Grundrechts gehört, dass niemand auch nur objektiv willkürlich behandelt werden darf. Objektiv willkürlich ist eine richterliche Entscheidung dann, wenn sie sachlich unhaltbar und unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt vertretbar ist, also eine „krasse Fehlentscheidung“ (BVerfGE 89, 1 [14] = NJW 1993, 2035) vorliegt und sich daher der Schluss aufdrängt, dass die Entscheidung auf sachfremden Erwägungen beruht (Sachs/Degenhart, GG, 7. Aufl., Art. 103 Rn. 30, Art. 3 Rn. 123 m.w.N.). Die fehlerhafte Anwendung des Gesetzes allein ist nicht zugleich objektiv willkürlich. Das ist sie erst dann, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm nicht berücksichtigt oder der Inhalt einer offensichtlich einschlägigen Norm in nicht mehr verständlicher Weise missdeutet worden ist (SaarlVerfGH, Beschl. v.14.09.2015 – Lv 5/15, BeckRS 2015, 52201).“ (SaarlVerfGH aaO.)

b) Recht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren – Art. 60 I SaarlVerf
Nach Art. 60 I SaarlVerf ist das Saarland eine freiheitliche Demokratie und ein sozialer Rechtsstaat in der Bundesrepublik Deutschland. „Das Grundrecht auf ein faires, rechtsstaatliches Verfahren – das die Verfassung des Saarlandes durch Art. 60 I SaarlVerf. gewährleistet und dessen Gehalt der Verbürgung des Art. 6 I 1 EMRK entspricht – ist verletzt, wenn ein Gericht sein prozessuales Vorgehen nicht so gestaltet, wie die Bet. es auf der Grundlage der maßgeblichen Vorschriften der Verfahrensordnung von ihm erwarten dürfen (SaarlVerfGH, Beschl. v.14.09.2015 – Lv 5/15, BeckRS 2015, 52201). Als verfassungswidrig können indessen nicht jeder Verfahrensfehler und jede Verkennung des „einfachen“ Verfahrensrechts betrachtet werden. Sie sind es nur dann, wenn grundlegende, in den Vorschriften der maßgeblichen Verfahrensordnung zum Ausdruck kommende rechtsstaatliche Prinzipien verkannt worden sind. Das kann u.a. auch dann der Fall sein, wenn prozessuale Erklärungen allein nach ihrem Wortlaut und wider jeden vernünftigen Sinn verfahrensrechtlichen Vorgehens ausgelegt werden (BVerfGE 88, 118 = NJW 1993, 1635).“ (SaarlVerfGH aaO.)

c) Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz – Art. 60 I SaarlVerf
 „Das Grundrecht auf wirkungsvollen Rechtsschutz, das, soweit es um gerichtliche Entscheidungen geht, nicht aus Art. 20 SaarlVerf., sondern aus Art. 60 I SaarlVerf. folgt, gewährleistet, dass einem Rechtsuchenden der Zugang zu den Gerichten nicht unverhältnismäßig erschwert wird und eine umfassende tatsächliche und rechtliche Prüfung seines Anliegens stattfindet (BVerfGE 85, 337 [345] = NJW 1992, 1673; SaarlVerfGH, Beschl. v. 19.11.2007 – Lv 8/07, BeckRS 2007, 33182)“ (SaarlVerfGH aaO.)

2. Verletzung der verfassungsrechtlichen Gewährleistungen eines fairen, rechtsstaatlichen, wirkungsvollen und willkürfreien gerichtlichen Verfahrens

a) Annahme einer unzulässigen, hilfsweisen subjektiven Klagehäufung
„Das gilt für den Beschluss des VG Saarlouis vom 17.12.2014 schon deshalb, weil seine Annahme einer unzulässigen hilfsweisen subjektiven Klagehäufung unter keinem rechtlichen Gesichtspunkt haltbar ist und die Anträge des Bf. nicht fair und dem Gebot eines wirkungsvollen Rechtsschutzes folgend behandelt. Von einer hilfsweisen subjektiven Klagehäufung spricht man, wenn einer von mehreren Streitgenossen nur unter der auflösenden Bedingung Partei eines Rechtsstreits sein soll, dass der Antrag eines anderen oder gegen einen anderen keinen Erfolg hat. Grund der – überwiegend – vertretenen Unzulässigkeit eines solchen prozessrechtlichen Vorgehens sind das Interesse an der Vermeidung eines Prozesses „auf Probe“, die Gefahr einer im Rechtsmittelzug nicht korrigierbaren Spaltung des Rechtsstreits sowie kostenrechtliche Probleme (Stein/Jonas/Bork, ZPO, 23. Aufl., vor § 59 Rn. 5; vgl. iÜ BGH, NJW 1972, 2302 Ls.). Das setzt indessen voraus, dass der unbedingt und der nur bedingt auftretende Streitgenosse verschiedene Personen sind. Ob das der Fall ist, wenn ein und dieselbe Person in einem unterschiedlichen Status auftritt und geltend macht, ein auf dasselbe Ziel gerichtetes Begehren – die Überlassung der Räume des Bet. zu 1 an sie als kommunaler Amtsträger oder als Einwohner – könne sich auf verschiedene rechtlichen Grundlagen stützen, ist von vornherein fraglich (inzident eine hilfsweise subjektive Klagehäufung offenbar zulassend BGH, NJW-RR 1990, 318 = NJW 1990, 1050 Ls. zur Geltendmachung von Rechten durch eine Partei kraft Amtes und, hilfsweise, durch die Partei persönlich). Obgleich sich die organschaftliche und die private Rechtssphäre einer Person nach Herleitung und Qualität grundlegend unterscheiden, ist nicht zu leugnen, dass die aus beiden Rechtssphären hergeleiteten Rechtspositionen letztlich demselben Rechtssubjekt zustehen. Auch für die organschaftlichen Rechte, die der natürlichen Person zwar nicht als solcher, sondern nur in ihrer Funktion als Träger organisationsrechtlicher Zuständigkeiten oder Kompetenzen zukommen, sind Organe oder Teile von Organen Zuordnungssubjekte der durch das Innenrecht gesetzten Kompetenzen. Soweit diese Innenrechtssätze ihnen wehrfähige Positionen zuschreiben, sind sie insoweit auch (teil-)rechtsfähig (vgl. Schoch/Schneider/Bier, VwGO, zu § 42 II Rn. 92). Die Frage, ob überhaupt eine hilfsweise subjektive Anspruchshäufung vorliegt und, ggf., ob sie unter den besonderen Umständen des Streitfalls zulässig ist, kann jedoch dahinstehen. Einer fairen, den Gewährleistungen der Verfassung entsprechenden Verfahrensweise hätte – bei Unterstellung der Rechtsauffassung des VG als richtig – nur entsprochen, den Bf. auf die Bedenken gegen die Zulässigkeit hinzuweisen (§ 86 III VwGO) und zugleich nicht an dem vermeintlich zur Unzulässigkeit führenden Wortlaut der Antragstellung zu haften, sondern ihrem Sinn und Zweck gerecht zu werden. Dabei hätte das VG vor allem auch in seine Überlegungen einbeziehen müssen, dass die Verfassungsrechtsprechung seit jeher auch die Umdeutung eines in einem eingeleiteten Organstreitverfahren gestellten, dort wegen Fehlens eines organschaftlichen Rechts nicht verfolgbaren Anspruchs in eine Verfassungsbeschwerde für statthaft (und damit im Streitfall notwendig) gehalten hat (BVerfGE 13, 54 = NJW 1961, 1453).“ (SaarlVerfGH aaO.)

b) Differenzierung nach Fraktionszugehörigkeit
„Soweit dem Bf. ein Anspruch in seiner Funktion als Mitglied der Regionalversammlung des Bet. zu 1 abgesprochen wird, mag dahinstehen, ob die dem zu Grunde liegende Rechtsauffassung einer zulässigen Differenzierung zwischen einem fraktionslosen Mitglied der Regionalversammlung und einer Fraktion – soweit es um die Bereitstellung von Räumen des Bet. zu 1 zur öffentlichen Darstellung der jeweiligen kommunalpolitischen Arbeit geht – in jedem Fall zutrifft oder nicht. Ungeachtet dessen sind [die gezogenen] Schlussfolgerungen aus der rechtlichen Erörterung immerhin ähnlicher Fallgestaltungen jedoch nicht unvertretbar und bar jeder rechtlichen Grundlage.“ (SaarlVerfGH aaO.)

c) Grundsätzliche Rechtsschutzverweigerung
Allerdings wird dem Bf. im Ergebnis, unabhängig davon, in welchem Status er aufgetreten ist, Rechtsschutz für sein Anliegen auf Vergabe eines Raumes grundsätzlich verweigert„Das verschließt bereits im Ansatz die Augen davor, dass der Bet. zu 1 seine Räume in langjähriger Praxis einem breiten Adressatenkreis – auch zur Kundgabe politischer Äußerungen – tatsächlich zur Verfügung gestellt hat und stellt. In den vom Bet. zu 1 verwalteten Räumen fanden und finden neben privaten Festen und Empfängen allerlei ihren Inhalten und Zwecken nach sehr unterschiedliche Veranstaltungen, solche mit kulturellem, mit gesellschaftlichem und auch mit politischem Bezug statt. Auch diese Veranstaltungen sind nicht „privat“ in dem engeren Wortsinn, den die Entscheidung des OVG den Regelungen der Richtlinie zu entnehmen geglaubt hat. Sie verweigert sich der Erkenntnis, dass schon die Richtlinien des Bet. zu 1 selbstverständlich erlauben, einen seiner Räume – für eine Benutzung im Rahmen der Gesetze – auch einer einzelnen – juristischen wie natürlichen – Person zu überlassen. Sie verkennt damit in der Folge, dass ihre Rechtsauffassung dazu führen würde, einem kommunalen Mandatsträger, der zugleich notwendigerweise Einwohner ist, vorzuschreiben, ob, wie, zu welchen Zwecken und in welcher „Rolle“ er der Öffentlichkeit gegenüber auftritt. Die Versagung von (einstweiligem) Rechtsschutz auf dieser Grundlage ist nicht mehr vertretbar.“ Jedenfalls für fraktionslose Mitglieder der Regionalversammlung erscheint es damit objektiv willkürlich, auf der einen Seite einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit fraktionsgebundenen Mitgliedern der Regionalversammlung zu versagen und auf der anderen Seite den Anwendungsbereich der Richtlinien über die Vergabe von Sälen der Regionalversammlung als nicht eröffnet anzusehen, weil das fraktionslose Regionalversammlungsmitglied die Räumlichkeiten zum Zwecke der Durchführung eines Neujahrsempfang benötigt und damit „die Überlassung der Räumlichkeiten nicht zu einem privaten, sondern zu einem politischen und damit öffentlichen Zweck“ begehrt hat. Letztlich läuft die Argumentation darauf hinaus, einen für eine Fraktion der Regionalversammlung angenommenen privilegierten – weil organschaftlichen – Zweck, der einen Anspruch auf „interne“ Raumvergabe (im Rahmen der Verfügbarkeit) ohne Weiteres rechtfertigt, für ein fraktionsloses Mitglied der Regionalversammlung nachteilig bei der Prüfung eines Anspruchs auf „externe“ Raumvergabe heranzuziehen. Das entbehrt jeder rechtlich nachvollziehbaren Grundlage und ist damit – objektiv – willkürlich. Zugleich versagen die Verwaltungsgerichte damit dem Bf. wirkungsvollen Rechtsschutz.“ (SaarlVerfGH aaO.)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) November 2016