Sondernutzungserlaubnis für Werbeständer in Fußgängerzone

  1. Bei der Ermessensentscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gem. § 41 I RhPfStrG darf über wegerechtliche Belange im engeren Sinne hinaus auch auf andere Gesichtspunkte abgestellt werden, sofern sie mit der Straße und ihrem Widmungszweck in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang stehen.
  2. Dies gilt namentlich auch für Belange der Straße, ihres Umfeldes und ihrer Funktion städtebaulicher und gestalterischer Art.
  3. Die Berücksichtigung entsprechender Belange setzt voraus, dass ihnen ein konkretes, vom Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept der Gemeinde zugrunde liegt. An die Konkretisierung der Gestaltungsvorstellungen durch den Rat dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Es genügt, dass das Gestaltungskonzept die für die Einzelfallentscheidung wesentlichen Grundsätze bestimmt.

OVG Koblenz; Urteil vom 04.12.2014 – 1 A 10294/14

Examensrelevanz: §§§§ – Fälle, in denen es um Sondernutzungserlaubnisse geht, werden regelmäßig gestellt.

Relevante Rechtsnormen:

Fall:  Die Kl., die in der L-Straße in K. ein Optiker- und Akustikgeschäft betreibt, begehrte die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines so genannten „Hörtestohrs“, einer ca. 80 cm hohen gelben Plastik in Form von zwei menschlichen Ohren mit einem darüber angebrachten Hinweisschild „Hörtest“ in der Fußgängerzone in K. Die Bekl. (bekl. Stadt) lehnte die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung des Hörtestohrs unter Hinweis auf eine vom Stadtrat beschlossene Gestaltungsrichtlinie ab, der zufolge Werbeanlagen in Sonderformen wie Riesentelefone, Riesenohren und Eistüten in der Fußgängerzone unzulässig seien.
Der Stadtrat der Bekl. hat am 14.12.2012 die Richtlinie „Gestaltung von Sondernutzungen im öffentlichen Raum – Bereich Innenstadt“ beschlossen. Diese hat ausdrücklich die Regelung der „gestalterischen Belange von Sondernutzungen in den öffentlichen Räumen der Innenstadt“ zum Gegenstand. Ihr Ziel ist es (vgl. dort Nr. I – Vorb.), die Attraktivität der Innenstadt und die Aufenthaltsqualität der Koblenzer Straßen und Plätze zu erhöhen. Durch mobile Elemente (Sondernutzungen) der gewerbetreibenden Anlieger werde der Stadtraum wesentlich geprägt. Die zunehmende Überfrachtung des öffentlichen Raumes mit privaten Waren-, Werbe- und Fahrradständern, Sonnenschirmen etc. entwerte bzw. gefährde das Stadtbild und die hierfür erforderliche Stadtbildpflege. Ein ungehindertes Flanieren sei kaum noch möglich. Zum städtebaulichen Erfordernis wird unter Nr. II der Richtlinie u.a. ausgeführt, dass die dort behandelten Sondernutzungen durch ihre Gestaltung und Häufigkeit unmittelbar Einfluss auf das Ambiente und der Flair der Innenstadt nähmen. In der Innenstadt finde man alle Anlagen und Einrichtungen, welche das städtische Leben entsprechend der Funktion der Stadt als Oberzentrum ausmachten. Dadurch bestehe auf den dortigen Straßen ein hoher Fußgängerverkehr. Zugleich seien die Straßen als Teil der Innenstadt Visitenkarte und Schaufenster der Stadt. Unter Nr. III der Richtlinie wird deren Geltungsbereich zunächst auf die dort näher umschriebene Innenstadt festgesetzt. Darüber hinaus werden indessen noch drei Sonderbereiche festgelegt, für die aus städteräumlichen und funktionalen Überlegungen besondere Festsetzungen getroffen werden, u.a. der Bereich „westliche bzw. zentrale Innenstadt mit der Einkaufs- und Fußgängerzone, L.-Markt- und Sch.-Straße mit L.-Center, Zentralplatz und Bahnhofsplatz“. Dieser umfasse den zentralen Einkaufsbereich der Stadt. Im Zuge der Umsetzung des EU-Projektes „Ein Netzwerk, um die Stadt zu Fuß zu erkunden“ habe die Bekl. die bauliche Erneuerung des L.-Rondells und der Fußgängerzone L.-Straße im Abschnitt zwischen F.-E.-Ring und M.-Platz vorgenommen, um so die Einkaufszone neu und attraktiv zu gestalten bzw. optisch aufzuwerten. Ein speziell gestalteter Bodenbelag als so genannter Teppich, der sich von der Umgebung abhebe, verdeutliche den Verlauf dieses Abschnitts der Innenstadt. Sondernutzungen sollen die Gestaltungsabsicht in quantitativer und qualitativer Hinsicht unterstützen. Ziel sei es insoweit in Bezug auf die Einkaufs- und Fußgängerzone L.-Markt- und Sch.-Straße, ein ungehindertes Flanieren zu gewährleisten.
Wurde die Sondernutzungserlaubnis zu Recht abgelehnt?

I. Notwendigkeit einer Sondernutzungserlaubnis
Nach § 41 I 1 RhPfStrG bedarf der Gebrauch der Straße über den Gemeingebrauch hinaus als Sondernutzung der behördlichen Erlaubnis.
„Dass die Aufstellung des streitgegenständlichen Werbeständers in Form eines „Hörtestohrs“ eine Nutzung der L.-Straße über den Gemeingebrauch i.S.d. § 34 I 1 RhPfStrG hinaus darstellt, ergibt sich bereits daraus, dass es sich hierbei um eine Benutzung der Straße zu anderen als Verkehrszwecken handelt (vgl. § 34 III RhPfStrG).“ (OVG Koblenz aaO.)
Die gewünschte Nutzung bedurfte daher einer Sondernutzungserlaubnis.

II. Vorliegen der Erlaubnisvoraussetzungen
Bestimmte Voraussetzungen für die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis sieht das Gesetz nicht vor. Vielmehr handelt es sich um eine Ermessenentscheidung der Gemeinde.

III. Ordnungsgemäße Ermessenausübung
Fraglich ist jedoch, ob die Gemeinde hier ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt hat.

1. Anforderungen an die Ermessenausübung
Insofern macht das Gesetz selbst in § 41 II 3 RhPfStrG allein die Vorgabe, dass Erlaubnis nicht erteilt werden soll, wenn Kinder, Personen mit Kleinkindern oder behinderte oder alte Menschen durch die Sondernutzung in der Ausübung des Gemeingebrauchs erheblich beeinträchtigt würden. Hierfür liegen keine Anhaltspunkte vor.
Sonstige Maßstäbe, nach denen sich die Ermessensausübung zu richten hat, sind nicht bestimmt. Diese sind aus dem Zweck des Gesetzes unter Beachtung insbesondere der Verteilungs- und Ausgleichsfunktion der Sondernutzungserlaubnis abzuleiten (vgl. etwa: BVerwGE 84, 71 = NJW 1990, 2011).
„Hierbei darf nach der Rechtsprechung des Senats (OVG Koblenz, Beschl. v. 15.08.2013 – 1 B 10669/13; v. 13.07.1995 – 1 B 12046/95, Urt. v. 29.06.2000 – 1 A 12464/99) in Übereinstimmung mit der ganz überwiegenden Meinung in Recht-sprechung und Literatur (vgl. etwa: OVG Münster, NVwZ-RR 2014, 800 Ls. = BeckRS 2014, 54112, VGH Mannheim, NVwZ-RR 2014, 539, VGH München, Urt. v. 28.11.2013 – 2 B 13.1587, BeckRS 2014, 47097; sowie: Bogner/Bitterwolf/de Boer, RhPfStrG, 2.5 zu § 41; Zeitler, BayStrWG, Art. 18 Rn. 26, jew. m.w.N.) neben wegerechtlichen Belangen im engeren Sinne auch auf andere Gesichtspunkte abgestellt werden, sofern sie mit der Straße und ihrem Widmungszweck (noch) in einem hinreichend engen sachlichen Zusammenhang stehen.
Dies gilt namentlich auch für Belange der Straße, ihres Umfeldes und ihrer Funktion städtebaulicher oder baugestalterischer Art. Ein entsprechend enger sachlicher Bezug zur Straße liegt vor, soweit es um den Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes geht. Belange, die – wie etwa der Schutz des Ortsbilds als Ganzem – unmittelbar keine sachliche Beziehung zu dem jeweiligen „Straßengrund“ haben, können demgegenüber die Ablehnung einer Sondernutzungs-erlaubnis grundsätzlich nicht rechtfertigen. Etwas Anderes kommt insoweit nur in Betracht, soweit diese Belange im konkreten „Straßenbild“ der Straße, in der die Sondernutzung ausgeübt werden soll, einen fassbaren Niederschlag gefunden haben (VGH Mannheim, NVwZ-RR 2000, 837). Des Weiteren setzt die Berücksichtigung entsprechender Belange voraus, dass ihnen ein konkretes, vom Gemeinderat beschlossenes Gestaltungskonzept der Gemeinde zu Grunde liegt, welches dem in den Blick genommenen Bereich – so etwa einer Fußgängerzone – eine bestimmte Ausstrahlungswirkung, ein spezifisches „Flair“ verleihen soll. Einer Festlegung in Satzungsform bedarf es hierzu indessen nicht; ausreichend sind verwaltungs-interne Richtlinien (VGH Mannheim, NVwZ-RR 2000, 837; NVwZ-RR 1997, 677).“ “
(OVG Koblenz aaO.)

2. Vorliegen eines hinreichenden Gestaltungskonzepts
Die Richtlinie formuliert aus den allgemeinen Zielen abgeleitete ganz konkrete gestalterische Vorgaben für die L.-Straße, indem sie festlegt, dass für die durch eine bauliche Erneuerung aufgewertete Einkaufszone eine die zu Grunde liegende Gestaltungsabsicht unterstützende hohe Qualität sowie eine quantitative Beschränkung von Sondernutzungen erreicht werden solle.
„An die Konkretisierung der sonach im Rahmen der Entscheidung über die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis grundsätzlich berücksichtigungsfähigen Gestaltungsvorstellungen dürfen keine zu hohen Anforderungen gestellt werden. Ausreichend ist, wenn sie sich aus dem Inhalt der vom Rat beschlossenen Regelungen ohne weiteres ablesen lassen. Dabei genügt es, dass das Konzept nur die für die Einzelfallentscheidung wesentlichen Grundsätze bestimmt. Abgrenzungs-probleme im Einzelfall sind sodann bei der Umsetzung des Konzepts im Rahmen der Ermessensentscheidung über die Zulassung einer Sondernutzung anhand der vom Rat festgelegten Grundsätze unter Beachtung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens, insbesondere des Gleichbehandlungsgebots nach Art. 3 I GG, zu lösen (VGH Mannheim, NVwZ-RR 2000, 837 m.w.N.).“ (OVG Koblenz aaO.)
Die vom Stadtrat der Bekl. am 14.12.2012 beschlossene Richtlinie genügt im Hinblick auf die hier streitgegenständliche Sondernutzung in Form der Aufstellung eines Werbe-ständers diesen Anforderungen.
„Unter Nr. V.4. werden die in Bezug auf Qualität und Quantität derartiger Werbeständer zu beachtenden wesentlichen Grundsätze hinreichend deutlich festgelegt. So begründet zunächst Nr. V.4.2 ein entsprechendes Regelungsbedürfnis dahingehend, dass Werbeständer zunehmend mehr Raum einnähmen. Zudem werde ihre Hinweisfunktion häufig durch Aufdringlichkeit – das „Stoppen“ der Fußgänger – überlagert, so dass ein ungehindertes Flanieren kaum noch möglich sei.
Störend wirkten auch die Häufigkeit, Vielgestaltigkeit und die oft anzutreffende örtliche Beliebigkeit, so dass entweder nur 1 Werbeträger oder Warenauslagen aufgestellt werden dürften. Hieraus werden sodann unter Nr. V.4.3 der Richtlinie bei der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen zu beachtende Grundsätze abgeleitet. So soll etwa, um eine Überfrachtung des Straßenraumes durch Werbeständer zu verhindern, deren Anzahl auf ein Minimum beschränkt werden (4.3.1). Ihre Größe soll generell auf ein das Straßenbild und die Funktion der Straße nicht störendes Maß reduziert (4.3.2) und besonders aufdringliche Werbeständer (z.B. sich bewegende) sollen ganz vermieden werden (4.3.3). Zudem soll der Standort in direktem Zusammenhang mit dem werbenden Betrieb stehen (4.3.4). Überdies enthält Nr. V.4.4 einige Beispiele geeigneter Maßnahmen, die nach den Anwendungshinweisen in Nr. IV der Richtlinie dazu dienen sollen, der Verwaltung und den Bürgern eine Orientierung zu geben, wie im Einzelfall die zu beachtenden Grundsätze umgesetzt werden können. Da es sich um Beispiele handele, seien im Einzelfall andere geeignete, den Zielen der Gestaltungsgrundsätze in gleicher Weise gerecht werdende Maßnahmen nicht ausgeschlossen.“
(OVG Koblenz aaO.)
Danach liegt der angefochtenen Ablehnung zwar ein hinreichendes Gestaltungskonzept zu Grunde.

3. Anwendung des Gestaltungskonzepts auf den Einzelfall
Fraglich ist jedoch, ob dieses Gestaltungskonzept im vorliegenden Fall die Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis rechtfertigt.
„Der ablehnende Bescheid vom 15.04.2013 verweist im Rahmen seiner Begründung zum einen darauf, dass nach der Gestaltungsrichtlinie angesichts der störenden Wirkung von Häufigkeit, Vielgestaltigkeit und der oft anzutreffenden örtliche Beliebigkeit von Werbeständern entweder nur 1 Werbeträger oder Warenauslagen aufgestellt werden dürften. Selbst wenn – was angesichts des Fehlens jeglicher Aussagen zu der ebenfalls beantragten Aufstellung eines Sonnenbrillenständers im Sommer unklar erscheint – damit überhaupt gemeint gewesen sein sollte, dass das Kontingent der Kl. an zulässigen Sondernutzungen bereits durch die Warenauslage erschöpft sei, wäre diese Bewertung bereits von daher fehlerhaft, dass die Richtlinie lediglich die Aufstellung mehr als nur eines Werbeträgers oder von Warenauslagen verhindern will. Dazu wäre es indessen nicht erforderlich gewesen, den Antrag auf Aufstellung eines Werbeträgers vollumfänglich abzulehnen. Zum einen war die Sondernutzungserlaubnis zur Aufstellung eines Sonnenbrillenständers ohnehin nur mit der Einschränkung „im Sommer“ beantragt, so dass sie der Zulassung eines Werbeständers für die übrige Zeit bereits von daher nicht entgegenstand. Zum anderen hätte dem verfolgten Zweck auch in einer die Kl. weniger belastenden Art und Weise durch eine lediglich die gleichzeitige Aufstellung des Werbeständers und der nach Auffassung der Bekl. genehmigungsfreien Warenauslage untersagenden Nebenbestimmung genügt werden können.
Darüber hinaus ist der ablehnende Bescheid damit begründet, dass „hinsichtlich der Vielgestaltigkeit … nach Nr. 4.4 der Richtlinie i.V.m. den Grundsätzen nach Nr. 4.3 Sonderformen wie Riesentelefone, Riesenohren, Eistüten u.a. ausgeschlossen“ seien. Insoweit bedarf es vorliegend keiner näheren Betrachtung, ob es sich – was unter den Bet. mit jeweils durchaus erwägenswerten Argumenten umstritten ist – bei dem streitgegenständlichen Hörtestohr überhaupt um ein „Riesenohr“ im Sinne der Gestaltungsrichtlinie handelt. Selbst wenn man hiervon ausgehen wollte, enthielte die Richtlinie unter Nr. V.4.4 hierzu lediglich die Aussage, dass die gem. Nr. 4.3 zu beachtenden Grundsätze insbesondere erfüllt sind, wenn derartige Sonderformen nicht verwendet werden. Formuliert wird mithin insoweit lediglich eine Fallgestaltung, in der die verfolgten gestalterischen Zwecke in Bezug auf die Formgebung der Werbeanlage (jedenfalls) nicht tangiert werden. Damit steht jedoch nicht zugleich auch schon fest, dass – gleichsam im Umkehrschluss – die Verwendung entsprechender Formen automatisch eine Nichtbeachtung der nach Nr. V.4.3 zu beachtenden Grundsätze darstellt. Hinzu kommt, dass das Gestaltungskonzept die aufgezeigten Beispiele geeigneter Maßnahmen – wie bereits eingangs erwähnt – im Rahmen der Anwendungshinweise (Nr. IV) selbst als (nur) der Orientierung von Verwaltung und Bürgern dienend qualifiziert und ausdrücklich klarstellt, dass im Einzelfall andere, den Zielen der Gestaltungsgrundsätze in gleicher Weise gerecht werdende geeignete Maßnahmen nicht ausgeschlossen seien. Für die nach alledem vorliegend zwingend erforderliche Ermessensausübung auf der Ebene der zu treffenden konkreten Einzelfallentscheidung lässt sich dem Bescheid vom 15.04.2013 indessen nichts entnehmen.“
(OVG Koblenz aaO.)

IV. Ergebnis
Danach war der ablehnende Bescheid vom 15.04.2013 aufzuheben und die Bekl. in Ermangelung vorgetragener oder sonst erkennbarer zureichender Anhaltspunkte für eine Ermessensreduzierung in Richtung auf die Erteilung der streitgegenständlichen Sonder-nutzungserlaubnis zur ermessensfehlerfreien Neubescheidung zu verpflichten.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Juni 2015