Übersichtsaufnahmen von Versammlungen nicht ohne gesetzliche Grundlage

Auch durch die Anfertigung von bloßen Übersichtsaufnahmen einer Versammlung durch die Polizei, die von einer Kamera auf einen Monitor der Einsatzleitung in Echtzeit übertragen und nicht aufgezeichnet und gespeichert werden, wird in die verfassungsrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit eingegriffen. Deshalb bedürfen auch solche Aufnahmen einer gesetzlichen Grundlage.

OVG Koblenz; Urteil vom 05.02.2015 – 7 A 10683/14

Examensrelevanz: §§ – Versammlungsrechtliche Aufgabenstellungen gehören zu den Examensklassikern. Hier geht es um eine besondere Frage, die aber immer häufiger gestellt wird.

Relevante Rechtsnormen: Art. 8 GG

Fall: Am 24.03.2012 fand in Bad Neuenahr-Ahrweiler eine vom Kläger angemeldete und geleitete Versammlung unter dem Motto «Keine Straße, keine Stadt, kein Haus für Nazis» statt. Anlass war das sogenannte «Braune Haus», das dort seinerzeit von Mitgliedern einer rechtsextremen Organisation bewohnt und als Zentrale genutzt wurde. Die Polizei setzte einen mit einer Kamera ausgestatteten Übertragungswagen ein, mit dem sie zur Lageorientierung Übersichtsaufnahmen der Versammlung anfertigte, die von der Kamera auf einen Monitor der Einsatzleitung übertragen, aber nicht aufgezeichnet und gespeichert wurden. Am 24.03.2012 fand in Bad N.-A. eine vom Kläger angemeldete und geleitete Versammlung statt unter dem Motto „keine Straße, keine Stadt, kein Haus für Nazis“. Anlass hierzu war seinen An-gaben zufolge das sogenannte „Braune Haus“ in Bad N., das damals von Mitgliedern einer rechtsextremen Organisation bewohnt und als Zentrale genutzt wurde. An der Versammlung nahmen etwa 200 bis 300 Personen teil. Sie wurde als Aufzug durch verschiedene Straßen in Bad N. durchgeführt, verbunden mit einer Auftakt- und Schlusskundgebung am Bahnhof sowie zwei Zwischenkundgebungen an der Aufzugsstrecke. Am gleichen Tag fand in Bad N. am Rathaus eine sogenannte „bürgerliche“ Versammlung statt, die sich ebenfalls gegen Rechtsextremismus vor Ort richtete. Eine weitere ursprünglich an diesem Tag in Bad N. geplante Versammlung mit gegenläufiger Zielrichtung wurde hingegen abgesagt.
Im Kooperationsgespräch hatten Vertreter des Beklagten gegenüber dem Kläger erklärt, dass bei der Versammlung eine Bildübertragung ohne Aufzeichnung zur Einsatzsteuerung (Kamera-Monitor-Prinzip) erfolgen würde und sich etwaige erforderliche Dokumentationsmaßnahmen durch Videografie in dem hierfür vorgesehenen gesetzlichen Rahmen bewegen würden. Während des Aufzugs wurde ein Übertragungswagen der Bereitschaftspolizei des Beklagten eingesetzt, der mit einer schwenkbaren Kamera ausgestattet ist. Nach den Angaben des Beklagten wurden mit diesem Wagen an sieben Punkten der Aufzugsstrecke, unter anderem während der vier stehenden Kundgebungen, Bilder hiervon in Echtzeit zur Lageorientierung des Polizeiführers in die Befehlsstelle nach dem Kamera-Monitor-Prinzip übertragen, das heißt ohne Aufzeichnung und Speicherung der Bildaufnahmen.
Mit seiner Klage begehrte der Kläger die Feststellung, dass die polizeilichen Bildaufnahmen der Versammlung rechtswidrig waren. Zu Recht?
Fraglich ist, ob für die Anfertigung der Übersichtsaufnahme überhaupt eine hinreichende rechtliche Grundlage vorhanden ist.

I. Ermächtigung nach §§ 12, 19a VersG
Die Übersichtsaufnahmen könnten auf §§ 12a, 19a VersG als Rechtsgrundlage gestützt werden. Nach § 12a II 1 VersG darf die Polizei Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen anfertigen, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden. Diese Regelung für Versammlungen in geschlossenen Räumen gilt gemäß § 19a VersG bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen entsprechend.
Dann müsste aber eine solche erhebliche Gefahr feststellbar sein. Eine erhebliche Gefahr bedeutet eine Gefahr für gewichtige Rechtsgüter wie Leib und Leben (vgl. VG Frankfurt/Oder, Urteil vom 06.12.2004 – 6 K 2014/06 -, juris, Rn. 26; Kniesel/Poscher, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012, K Rn. 381). Ausreichend dürfte auch das Vorliegen von Verbotsgründen nach § 5 VersG sein (vgl. VG Frankfurt/Oder, aaO.).
Tatsächliche Anhaltspunkte für eine solche von den Versammlungsteilnehmern ausgehende Gefahr sind weder vom Beklagten dargelegt worden noch sonst ersichtlich.
Die vom Beklagten angeführten Umstände für seine Annahme, an den sieben Punkten entlang der Aufzugsstrecke, an denen Bildaufnahmen angefertigt wurden, habe ein erhöhtes Gefahrenpotenzial bestanden, vermögen die Prognose einer erheblichen Gefahr nicht zu begründen. So ist die angeführte räumliche Nähe eines Aufzugspunktes zum sogenannten „Braunen Haus“, das seinerzeit von Mitgliedern einer rechtsextremen Organisation bewohnt und als Zentrale genutzt wurde, kein nachvollziehbarer Umstand für die Annahme einer erheblichen Gefahr, nachdem der Verlauf der Aufzugsstrecke auf Wunsch des Beklagten im Kooperationsgespräch so verlegt wurde, dass der Aufzug des Klägers nicht mehr unmittelbar am „Braunen Haus“ vorbeiführte. Ebenso lässt die angeführte räumliche Nähe zur sogenannten bürgerlichen Versammlung beim Rathaus kein Konfliktpotenzial erkennen, da diese Versammlung im Wesentlichen die gleiche Zielrichtung wie die des Klägers verfolgte. Sie richtete sich nämlich ebenfalls gegen Rechtsextremismus in Bad N.
Hinsichtlich der Bildaufnahmen während der Auftakt- und Schlusskundgebung am Bahnhof in Bad N. sind keine gefahrerhöhenden Tatsachen vom Beklagten vorgetragen worden. Hierfür ist auch nichts ersichtlich. Soweit der Beklagte von einer erheblichen Gefahr wegen einer links-rechts-konfliktlastigen Versammlungslage ausgegangen ist, ist dies nicht nachvollziehbar, nachdem die ursprünglich geplante „rechte“ Demonstration mit gegenläufiger Zielrichtung vor Beginn der vom Kläger angemeldeten „linken“ Versammlung abgesagt worden war.
Die Annahme einer erheblichen Gefahr lässt sich auch nicht darauf stützen, dass einzelne Personen „gerade noch nicht als vermummt“ vom Beklagten eingestuft wurden und ein anderer Versammlungsteilnehmer durch Aufkleber und Anbringen von Plakaten an Hauswänden bzw. Straßenschildern sich dem Verdacht der Sachbeschädigung ausgesetzt sah. Nach Einschätzung des zuständigen Staatsanwalts, der seinerzeit vor Ort war, lag keine Vermummung und damit keine Straftat im Sinne des Versammlungsgesetzes vor (vgl. §§ 17a II, 27 II Nr. 2 VersG). Hinsichtlich des Verdachts der Sachbeschädigung wurde das Verfahren von der Staatsanwaltschaft nach § 170 StPO mangels hinreichenden Tatverdachts eingestellt, da die Aufkleber sich ohne Mühe wieder ablösen ließen. Tatsächlich ist es mithin zu keinen Straftaten durch Teilnehmer der Versammlung des Klägers gekommen. Unabhängig davon wäre bei diesen beiden Vorkommnissen nur die Bildaufnahme einzelner Versammlungsteilnehmer und unvermeidbar mitbetroffener Dritter nach § 12 I 1 und 2 VersG gerechtfertigt gewesen. Hierauf hat sich der Beklagte jedoch nicht beschränkt, sondern Bildaufnahmen von der gesamten Versammlung angefertigt.“
(OVG Koblenz aaO.)

II. Ermächtigung nach § 27 II 1 RPfPOG
Nach § 27 II 1 RPfPOG kann die Polizei bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen, die nicht dem Versammlungsgesetz unterliegen, personenbezogene Daten von Teilnehmern durch den offenen Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bild- und Tonaufzeichnungen erheben, soweit Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass Gefahren für die öffentliche Sicherheit entstehen, insbesondere Straftaten oder Ordnungswidrigkeiten von erheblicher Bedeutung begangen werden.
Da es hier jedoch um eine Veranstaltung geht, die ohne weiteres dem Versammlungsgesetz unterliegt, kann § 27 II 1 RPfPOG nicht als Ermächtigungsgrundlage herangezogen werden.

III. Polizeiliche Generalklausel
Aufgrund der Allgemeinheit dieser Ermächtigungsgrundlage kann die polizeiliche Generalklausel für Maßnahmen, die gegen eine Versammlung gerichtet sind nicht herangezogen werden.

IV. Entbehrlichkeit einer gesetzlichen Grundlage
Möglicher Weise ist aber eine gesonderte gesetzliche Grundlage für die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen in Echtzeitübertragung durch die Polizei, die nicht aufgezeichnet und gespeichert werden, entbehrlich.
Hierbei ist jedoch zu beachten, dass jeder Eingriff in die Versammlungsfreiheit nach Art. 8 II GG einer gesetzlichen Grundlage bedarf. Eine gesetzliche Grundlage kann daher nur entbehrlich sein, wenn die Anfertigung der Übersichtsaufnahmen ohne Speicherung keine Beschränkung der Versammlungsfreiheit darstellen würde.

1. Eingriff in den Schutzbereich durch Übersichtsaufnahmen
„Der Schutzbereich des Art. 8 GG wird nicht nur durch final auf eine Beschränkung der Versammlungsfreiheit gerichtete Maßnahmen berührt, sondern auch durch faktische Beeinträchtigungen der Versammlungsfreiheit, die nach dem Gewicht der beeinträchtigenden Wirkung auf die Wahrnehmung der Versammlungsfreiheit einem zielgerichteten Eingriff gleichkommen (vgl. Schulze-Fielitz, in: Dreier, Band I, 3. Aufl. 2013, Art. 8 Rn. 63; Hoffmann-Riem, in: Mertens/Papier, Handbuch der Grundrechte, Band IV, 2011, § 106 Rn. 29 f., jeweils m.w.N.).
Nach diesen Grundsätzen überschreitet das Anfertigen von bloßen Übersichtsaufnahmen durch die Polizei, die lediglich von der Kamera auf einen Monitor in Echtzeit übertragen und nicht gespeichert werden, verbunden mit der Möglichkeit des Heranzoomens einzelner Teilnehmer der Versammlung, die Schwelle zum Eingriff in den Schutzbereich der Versammlungsfreiheit (ebenso VG Münster, Urteil vom 21.08.2009 – 1 K 1403/08 -, juris, Rn. 13 und 15; VG Berlin, Urteil vom 05.07.2010 – 1 K 905/09 -, juris, Rn. 15 f.; VerfGH Berlin, Urteil vom 11.04.2014 – 129/13 -, juris, Rn. 47 ff.; Schulze-Fielitz, aaO.; Hoffmann-Riem, aaO., Rn. 31).
Denn auch Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung sind geeignet, eine einschüchternde Wirkung auf Versammlungsteilnehmer zu entfalten und sie in ihrer Grundrechtsausübung zu beeinflussen oder sogar von ihr abzuhalten. Der einzelne Versammlungsteilnehmer kann regelmäßig nicht erkennen, ob eine auf die Versammlung gerichtete Kamera lediglich in Echtzeit Bilder auf einen Monitor überträgt oder aber zeitgleich darüber hinaus die Aufnahme aufgezeichnet und gespeichert wird. Wer damit rechnet, dass die Teilnahme an einer Versammlung behördlich registriert wird und ihm dadurch persönliche Risiken entstehen können, wird möglicherweise auf die Ausübung seines Grundrechts verzichten (vgl. VG Münster, aaO.; VG Berlin, aaO.; VerfGH Berlin, aaO., Rn. 48 f.).“
(OVG Koblenz aaO.)

2. Vorstellung des Gesetzgebers bei Einfügung der §§ 12a, 19a VersG
Hieran ändert es auch nichts, dass der Gesetzgeber bei Einfügung der §§ 12a, 19a in das Versammlungsgesetz im Jahr 1989 davon ausging, dass für bloße Übersichtsaufnahmen eine gesetzliche Grundlage nicht erforderlich sei. Er ging davon aus, dass eine Identifizierung einzelner Demonstranten ohne weitere technische Verfahren nicht möglich ist und daher keine Grundrechte von Versammlungsteilnehmern betroffen seien.
„Diese Einschätzung des Gesetzgebers aus dem Jahr 1989 zur mangelnden Identifizierungsmöglichkeit einzelner Versammlungsteilnehmer mithilfe von Übersichtsaufnahmen ist durch den technischen Fortschritt der letzten 25 Jahre als überholt anzusehen. So hat das Bundesverfassungsgericht bereits in seinem Beschluss vom 17.02.2009 darauf hingewiesen, dass nach dem heutigen Stand der Technik in Übersichtsaufzeichnungen des gesamten Versammlungsgeschehens die Einzelpersonen in der Regel individualisierbar miterfasst sind. Sie können, ohne dass technisch weitere Bearbeitungsschritte erforderlich sind, durch schlichte Fokussierung erkennbar gemacht werden, so dass einzelne Personen identifizierbar sind. Ein prinzipieller Unterschied zwischen Übersichtsaufzeichnungen und personenbezogenen Aufzeichnungen besteht diesbezüglich, jedenfalls nach dem Stand der heutigen Technik, nicht (vgl. BVerfGE 122, 342 [368 f.]).
Sowohl Bayern als auch mehrere andere Bundesländer haben nach der genannten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 17.02.2009 eine deren Vorgaben entsprechende Regelung für Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung getroffen (vgl. Art. 9 II 1 Bayerisches Versammlungsgesetz; § 1 III des Berliner Gesetzes über Aufnahmen und Aufzeichnungen von Bild und Ton bei Versammlungen unter freiem Himmel und Aufzügen; § 12 II Niedersächsisches Versammlungsgesetz; § 20 II Sächsisches Versammlungsgesetz; jeweils in der aktuell geltenden Fassung).“
(OVG Koblenz aaO.)

V. Ergebnis
Nach alledem bedurfte die Anfertigung von Übersichtsaufnahmen der Versammlung des Klägers wegen des damit verbundenen Eingriffs in das Grundrecht der Versammlungsfreiheit einer gesetzlichen Grundlage. Eine solche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage besteht in Rheinland-Pfalz im Gegensatz zu mehreren anderen Bundesländern jedoch nicht. Die Maßnahme war daher rechtswidrig.
„Dahinstehen kann, ob die polizeilichen Übersichtsaufnahmen ohne Aufzeichnung auch einen Eingriff in das Grundrecht der informationellen Selbstbestimmung darstellen, da sich aus diesem Grundrecht im vorliegenden Zusammenhang jedenfalls keine weitergehenden Anforderungen ergeben.“ (OVG Koblenz aaO.)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA)  April 2015