VG Berlin: Polizeirecht kein Mittel zur dauerhaften Bekämpfung von Obdachlosigkeit

  1. Obdachlosigkeit stellt solche Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, zu deren Abwendung die Ordnungsbehörden des Ag. verpflichtet sind.
  2. Allerdings sind ordnungspolizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung von Obdachlosigkeit gegenüber dem Sozialrecht grundsätzlich nachrangig.
  3. Hieraus folgt, dass ein vorübergehender gefahrenabwehrrechtlicher Unterbringungsanspruch nur in akuten Notlagen besteht, wenn die drohende Obdachlosigkeit mit Hilfe des Sozialleistungsträgers in zumutbarer Weise und insbesondere zumutbarer Zeit nicht behoben werden kann.
  4. Er kommt daher vor allem in der Übergangszeit bis zur Klärung der den Betroffenen zustehenden sozialrechtlichen Ansprüche in Betracht. Grundsätzlich bedarf es eines Rückgriffs auf das Obdachlosenpolizeirecht jedoch dann nicht mehr, wenn sozialrechtliche Leistungsansprüche bestehen.

VG Berlin, Beschluss vom 18.10.2017 – VG 23 L 747/17LKV 2017, 571

Relevante Rechtsnormen: § 17 Abs. 1 ASOG, § 123 Abs. 1, Abs. 3 VwGO, § 920 Abs. 2 ZPO

Fall: Die Ast., eine Familie mit vier minderjährigen Kindern, sind rumänische Staatsangehörige. Sie begehren ihre Unterbringung nach Maßgabe des Polizeirechts wegen ansonsten eintretender Obdachlosigkeit. Im April 2016 hatten sie vor dem OVG Berlin-Brandenburg eine einstweilige Anordnung erwirkt, mit der das Bezirksamt Mitte von Berlin verpflichtet wurde, sie vorläufig für drei Monate in eine Obdachloseneinrichtung oder in eine sonstige Wohnung einzuweisen. Das LSG Berlin-Brandenburg sprach den Ast. im Mai 2016 Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch zu, die sie auch aktuell beziehen.
Nunmehr begehren die Ast., den Ag. abermals im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, ihnen vorläufig für weitere drei Monate eine geeignete Unterkunft zur Verfügung zu stellen. Werden Sie damit Erfolg haben?
Der Antrag wird Erfolg haben, wenn er zulässig und begründet ist.

I. Zulässigkeit des Antrags auf Erlass einer einstweilige Anordnung

1. Verwaltungsrechtsweg, § 40 Abs. 1 S. VwGO
Die Ast. Streben die Zuweisung einer Unterkunft nach Polizeirecht auf der Grundlage des ASOG Bln an. Streitentscheidende Normen sind also Vorschriften des öffentlichen Rechts. Es handelt sich deshalb um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, so dass der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO eröffnet ist.

2. Statthaftigkeit des Anordnungsverfahrens
Der Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung wäre nach § 123 Abs. 5 VwGO unstatthaft, wenn einer der dort genannten Fälle vorläge, da insofern vorläufiger Rechtsschutz allein nach § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren ist.

80 Abs. 5 VwGO findet jedoch nur auf belastende Verwaltungsakte Anwendung, gegen die in der Hauptsache mit der Anfechtungsklage vorzugehen ist. Damit ist der Antrag auf Erlass ei­ner einstweiligen Anordnung immer dann statthaft, wenn richtige Klageart in der Hauptsache nicht die Anfechtungsklage ist. Die Ast. erstreben eine Leistung des Ag., also einen begünstigenden Verwaltungsakt. Richtige Klageart in der Hauptsache ist also nicht die Anfechtungs-, sondern die Verpflichtungsklage. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung nach § 123 Abs. 5 VwGO ist somit statthaft.

3. Antragsbefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO analog
Die Ast. sind gem. § 42 Abs. 2 VwGO analog antragsbefugt, wenn unter Zugrundelegung ihres Vortrages die Mög­lichkeit besteht, dass sie durch die Ablehnung der weiteren Zuweisung in ihren Rechten verletzt sind. Ein Anspruch der Ast. ist vor dem Hintergrund, dass es nach der Rechtsschwächung des Bundesverfassungsgerichts auf der Grundlage der in Art. 1 Abs. 1 GG gewährleisteten Menschenwürde die Pflicht des Staates ist, den Bürgern das Existenzminimum zu sichern und hierzu auch eine menschenwürdige Unterkunft gehört, jedenfalls nicht von vornherein und nach jeder Betrachtungsweise auszuschließen. Eine Antragsbefugnis ist damit analog § 42 Abs. 2 VwGO gegeben.

4. Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungen
Gegen das Vorliegen der sonstigen zu Zulässigkeitsvoraussetzungen bestehen keine Bedenken.

Der Antrag ist somit zulässig.

II. Begründetheit des Antrags
Der Antrag der Ast. auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist begründet, wenn diese Anordnungsanspruch (den zu regelnden bzw. sichernden Anspruch) und Anordnungsgrund (Gefährdung des Anspruchs) gem. § 123 Abs. 1, 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft gemacht hat.

1. Anordnungsgegenstand
Fraglich ist zunächst, ob der Antrag materiell nach § 123 I 1 VwGO (sog. Sicherungsanordnung) oder nach § 123 I 2 VwGO (sog. Regelungsanordnung) zu beurteilen ist.

Voraussetzung für den Erlass einer Sicherungsanordnung ist, dass die Antragsteller mit der einstweiligen Anordnung den Schutz eines gefährdeten materiellen Rechts erstreben (Aufrechterhaltung des status quo). Allerdings ist die zeitlich begrenzte Zuweisung bereits ausgelaufen. Die Ast. begehren mit ihrem Antrag also nicht den Schutz eines bestehenden und gefährdeten Rechts, sondern eine neue Begünstigung. Somit kommt eine Anordnung nach § 123 I 1VwGO nicht in Betracht.
Der Regelungsanordnung nach § 123 I 2 VwGO kommt im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 IV GG eine Auffangfunktion bei Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung zu (VGH Mannheim, NJW 96, 538). Liegen die Voraussetzungen für eine Sicherungsanordnung nicht vor, so kann jedenfalls noch eine Regelungsanordnung möglich sein. Vorliegend geht es daher um eine Regelungsanordnung.

2. Anordnungsanspruch

Die Ast. müssten einen Anordnungsanspruch glaubhaft gemacht haben. Dazu müsste ihnen einen Anspruch auf weitere Zuweisung in eine Unterkunft zustehen können.
Als Anspruchsgrundlage kommt insofern nur die Generalklausel des § 17 Abs. 1 ASOG Bln in Betracht, wonach die Ordnungsbehörden und die Polizei die notwendigen Maßnahmen treffen können, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung abzuwehren.

a) Obdachlosigkeit als Gefahr für die öffentliche Sicherheit
„Obdachlosigkeit stellt zwar eine solche Gefahr für die öffentliche Sicherheit dar, zu deren Abwendung die Ordnungsbehörden des Ag. verpflichtet sind. Allerdings sind ordnungspolizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung von Obdachlosigkeit gegenüber dem Sozialrecht grundsätzlich nachrangig (ständige Rechtsprechung, vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschlüsse vom 13.07.2016 – OVG 1 M 21/16, juris Rn. 4 und v. 11.04.2016 – OVG 1 S 1/16, juris Rn. 8 m.w.N.). Hieraus folgt, dass ein vorübergehender gefahrenabwehrrechtlicher Unterbringungsanspruch nur in akuten Notlagen besteht, wenn die drohende Obdachlosigkeit mit Hilfe des Sozialleistungsträgers in zumutbarer Weise und insbesondere zumutbarer Zeit nicht behoben werden kann (OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 13.07.2016 – OVG 1 M 21/16, juris Rn. 4).
Er kommt daher vor allem in der Übergangszeit bis zur Klärung der den Betroffenen zustehenden sozialrechtlichen Ansprüche in Betracht (siehe OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 11.04.2016 – OVG 1 S 1/16, juris Rn. 8). Grundsätzlich bedarf es eines Rückgriffs auf das Obdachlosenpolizeirecht jedoch dann nicht mehr, wenn sozialrechtliche Leistungsansprüche bestehen. Denn die Vorschriften des Sozialgesetzbuches enthalten differenzierte gesetzliche Regelungen zur Beseitigung wirtschaftlicher Notlagen. Etwas anderes ist nur dann geboten, wenn die Einweisung der Überbrückung erneuter kurzfristiger Lücken dient (vgl. OVG Bremen, Beschl. v. 07.02.2013 – 1 B 1/13, juris Rn. 22).“ (VG Berlin a.a.O.)

b) Anwendung auf den Fall
„Hiernach steht den Ast. kein gefahrenabwehrrechtlicher Unterbringungsanspruch (mehr) zu. Vielmehr ist ihre ordnungsbehördliche Unterbringung inzwischen in ein Dauerwohnen „umgeschlagen“, das wegen des Vorrangs des Sozialrechts von der Obdachloseneinweisung nicht gedeckt ist. Denn der Beschluss des OVG Berlin-Brandenburg v. 11.04.2016– OVG 1 S 1/16– ist zu den Ast. ergangen und hat den Ag. zu ihrer gefahrenabwehrrechtlichen Unterbringung für einen Zeitraum von drei Monaten verpflichtet, damit sie in dieser Zeit ihre sozialrechtlichen Ansprüche klären konnten. Jedenfalls seit dem Beschluss des LSG Berlin-Brandenburg v. 09.05.2016 – L 15 SO 63/16 B ER – steht fest, dass den Ast. Leistungen nach dem Zweiten Buch Sozialgesetzbuch zustehen; sie befinden sich im laufenden Leistungsbezug.
Ihre nochmalige obdachlosenrechtliche Unterbringung wäre somit allenfalls zur Überbrückung neuer kurzfristiger Lücken zulässig. Für deren Bestehen gibt es keinen Anhalt. Die Ast. tragen weder eine besondere Ausnahmesituation vor, in der sie übergangsweise erneut auf gefahrenabwehrrechtliche Hilfe angewiesen sind, noch ergibt sich dies aus den Umständen. Vielmehr begehren sie „die Zuweisung einer neuen Unterkunft, nachdem sie ihre alte Unterkunft verloren hatten“ (wörtlich Antragsbegründung, Bl. 8 der Akten). Damit verkennen sie, dass es ihnen obliegt, sich durch intensive eigene Bemühungen um eine geeignete Unterkunft zu kümmern (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 11.04.2016 – OVG 1 S 1/16, juris Rn. 10), deren Kosten sodann vom Jobcenter übernommen werden. Es ist nicht ansatzweise erkennbar, ob überhaupt, über welchen Zeitraum und mit welcher Intensität sich die Ast. seit Erlass des Beschlusses des LSG Berlin-Brandenburg um die Anmietung einer Wohnung bemüht haben.
Entsprechende Anstrengungen sind von den anwaltlich vertretenen Ast. weder vorgetragen noch glaubhaft gemacht worden. Sie wären auch nicht von vornherein aussichtslos – und damit entbehrlich – gewesen. Die Kammer ist vielmehr davon überzeugt, dass eine intensive berlinweite Suche trotz des angespannten Wohnungsmarktes und der Größe der Familie – zumal über diesen langen Zeitraum von nahezu anderthalb Jahren – zum Erfolg geführt hätte. Vielmehr scheinen sich die Ast. in dem Dauerwohnen, das ihnen die gefahrenabwehrrechtliche Unterbringung offenbar seit November 2014 verschafft hat (…), eingerichtet zu haben und davon auszugehen, dass dieser Zustand anhalten wird. Dies ist umso unverständlicher, als das OVG Berlin-Brandenburg ihnen die Nachrangigkeit des Obdachlosenrechts aufgezeigt und sogar ausdrücklich ausgeführt hat, dass die Grundlage der (damaligen) Einweisung bereits mit Eintritt der Rechtskraft der stattgebenden sozialgerichtlichen Entscheidung entfällt (siehe OVG Berlin-Brandenburg, Beschl. v. 11.04.2016 – OVG 1 S 1/16, juris Rn. 8 a.E.). Eine nochmalige Verlängerung dieses Zustands läuft dem Obdachlosenrecht gänzlich zuwider, weil der Unterbringungsanspruch seiner gefahrenabwehrrechtlichen Natur nach nur vorübergehend sein kann (vgl. VGH München, Beschl. v. 10.10.2008 – 4 CE 08.2647, juris Rn. 4: „nur eine Notlösung“). Die Gewährung und Sicherung einer Dauerunterkunft ist – wenn sich die Betroffenen nicht selbst helfen können – vielmehr Aufgabe des zuständigen Trägers der Sozialhilfe (siehe VGH Kassel, Urt. v. 07.03.2011 – 8 B 217/11, juris Rn. 28).“ (VG Berlin a.a.O.)
Die Ast. haben einen Anordnungsanspruch für den Erlass der begehrten einstweiligen Anordnung nicht glaubhaft gemacht.

III. Ergebnis
Mangels Anordnungsanspruchs wird der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung keinen Erfolg haben.