VGH Mannheim: Aufenthaltsverbot und Meldeauflage für Hooligan

  1. Grundlage der für den Erlass eines Aufenthaltsverbots nach § 27a Abs. 2 S. 1 PolG anzustellenden Gefahrenprognose müssen „Tatsachen“ sein. Hierfür kommen auch Indiz-Tatsachen in Betracht. Die Zugehörigkeit einer Person zu einer in der Vergangenheit als gewaltbereit aufgefallenen Gruppe (hier: „Ultras“ einer Fußballszene) kann eine solche Tatsache sein.
  2. Mit der Dreimonatsgrenze in § 27a Abs. 2 S. 3 PolG hat der Gesetzgeber vorgegeben, dass die Polizei in einem Verwaltungsakt ein Aufenthaltsverbot längstens für die sich an den ersten Tag der Wirksamkeit des Verbots anschließenden drei Monate aussprechen kann, wobei jener Tag in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Tag des Erlasses des Verwaltungsakts stehen muss.
  3. Nach dem Erlass eines ggf. bis zu dreimonatigen Aufenthaltsverbots schließt § 27a Abs. 2 S. 3 PolG den Erlass eines erneuten Aufenthaltsverbots nicht aus. Voraussetzung hierfür ist, dass eine neue aktuelle Gefahrenprognose erstellt wird und diese ergibt, dass die Voraussetzungen des § 27a Abs. 2 S. 1 PolG weiterhin vorliegen.

VGH Mannheim, Urteil vom 18.05.2017 – 1 S 1193/16 – DÖV 2017, 783

Relevante Rechtsnormen: § 27a Abs. 2 BWPolG, § 68 Abs. 1 BWPolG; §§ 113 Abs. 1 S. 1, 114 S. 1 VwGO

Fall: Die Polizei in Freiburg verzeichnete ab 2009 einen Anstieg von Gewaltdelikten anlässlich von Fußballspielen des SC Freiburg. Vor diesem Hintergrund verbot die Beklagte dem Kläger, die nach polizeilicher Einschätzung dem gewaltbereiten Spektrum der Freiburger Fußballszene und sogenannten Ultragruppen zuzuordnen waren, mit mehreren Bescheiden, bestimmte Bereiche im Umfeld des SC-Freiburg-Stadions, der Innenstadt und des Stadtteils Stühlinger an Heimspieltagen zwischen August und Dezember 2014 zu betreten.
Das Verbot mit Bescheid vom 30.07.2014 wurde für sieben im Einzelnen benannte Heimspieltage des SC Freiburg in der Zeit zwischen dem 02.08.2014 und dem 20.09.2014 jeweils für die Zeit von 10.00 bis 22.00 Uhr verfügt. Ferner wurde dem Kläger aufgegeben, sich an acht näher bezeichneten Auswärtsspieltagen des SC Freiburg zu bestimmten Zeiten bei dem Polizeirevier F. zu melden.
Mit Bescheid vom 19.09.2014 erließ die Beklagte gegenüber dem Kläger ein Aufenthaltsverbot für die Bereiche der Stadt Freiburg. Sie erstreckte das Verbot auf sechs näher bezeichnete Tage in der Zeit vom 27.09.2014 bis 29.11.2014 jeweils für die Zeit von 10.00 bis 22.00 Uhr; für drei weitere damals noch nicht genau terminierte Heimspiele kündigte sie den Erlass zusätzlicher Verbote an. Sie gab dem Kläger ferner auf, sich an zehn näher bezeichneten Auswärtsspieltagen des SC Freiburg in der Zeit vom 23.09.2014 bis 07.12.2014 zu bestimmten Zeiten beim Polizeirevier F. zu melden; für drei weitere Auswärtsspiele kündigte sie den Erlass weiterer Meldeauflagen an.
Nach erfolglosem Widerspruchsverfahren erhob der Kläger Klage zum Verwaltungsgericht Freiburg und beantragte festzustellen, dass die Verbote und die Meldeauflagen rechtswidrig waren. Trifft dies zu?

I. Rechtmäßigkeit der verfügten Aufenthaltsverbote

1. Ermächtigungsgrundlage
„Rechtsgrundlage für die Aufenthaltsverbote ist § 27a Abs. 2 PolG. Danach kann die Polizei einer Person verbieten, einen bestimmten Ort, ein bestimmtes Gebiet innerhalb einer Gemeinde oder ein Gemeindegebiet zu betreten oder sich dort aufzuhalten, wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass diese Person dort eine Straftat begehen oder zu ihrer Begehung beitragen wird (Aufenthaltsverbot). Das Aufenthaltsverbot ist zeitlich und örtlich auf den zur Verhütung der Straftat erforderlichen Umfang zu beschränken und darf räumlich nicht den Zugang zur Wohnung der betroffenen Person umfassen. Es darf die Dauer von drei Monaten nicht überschreiten.“ (VGH Mannheim a.a.O.)

2. Formelle Rechtmäßigkeit
„Die Aufenthaltsverbote wurden formell rechtmäßig erlassen. [wird ausgeführt]“ (VGH Mannheim a.a.O.)

3. Materielle Rechtmäßigkeit

a) Vorliegen der Voraussetzungen
Zunächst müssten die Voraussetzungen  für den Erlass eines Aufenthaltsverbots aus § 27a Abs. 2 S. 1 und 2 PolG erfüllt sein.

aa) Ex-ante Sicht
„Ob die Voraussetzungen für den Erlass eines Aufenthaltsverbotes nach § 27a Abs. 2 PolG vorlagen, beurteilt sich nach der ex ante-Sicht. Es kommt also darauf an, ob nach den Verhältnissen und dem möglichen Erkenntnisstand zum Zeitpunkt des Erlasses der Maßnahme eine Gefahrenlage im Sinne des § 27a Abs. 2 S. 1 und 2 PolG vorlag (vgl. Senat, Beschluss vom 27.07.2016 – 1 S 2077/15 – zu § 27a Abs. 3 PolG; Ruder, Polizeirecht Bad.-Württ., 8. Aufl. Rn. 655).“ (VGH Mannheim a.a.O.)

bb) Bewertung nur auf Tatsachengrundlage
„Grundlage der zu diesem Zeitpunkt anzustellenden Prognose müssen nach § 27a Abs. 2 S. 1 PolG „Tatsachen“ sein. Reine Vermutungen reichen also nicht aus (Stephan/Deger, Polizeigesetz für Bad.-Württ., 7. Aufl., § 27a Rn. 11; Zeitler/Trurnit, Polizeirecht für Bad.-Württ., 2. Aufl. Rn. 450). Es müssen vielmehr nachprüfbare, dem Beweis zugängliche Geschehnisse vorliegen, aus denen mit der erforderlichen Sicherheit auf die bevorstehende Begehung von Straftaten gerade durch die betreffende Person geschlossen werden kann (vgl. HessVGH, Beschluss vom 01.02.2017 – 8 A 2105/14.Z – juris m.w.N.; NdsOVG, Beschluss vom 07.05.2015 – 11 LA 188/14 – NdsVBl. 2015, 286; ähnl. Böhm/Mayer, DÖV 2017, 325 [329 ] m.w.N.; Ruder a.a.O. Rn. 655; Trurnit, VBlBW 2009, 205 [207 ]). Die Tatsachen, an die die Prognose der Begehung einer Straftat anknüpft, müssen sich konkret auf den Adressaten des Aufenthaltsverbotes beziehen.“ (VGH Mannheim a.a.O.)

cc) Berücksichtigung von Indiztatsachen
„Allerdings können auch hierbei Indiztatsachen, d.h. indirekte Tatsachen, die für sich allein oder in einer Gesamtheit mit anderen Indizien auf das Vorliegen einer anderen Tatsache schließen lassen, die Prognose künftiger Straftaten rechtfertigen (vgl. HessVGH, Beschluss vom 01.02.2017, a.a.O.; Rachor, in: Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 3. Aufl., F Rn. 462). Die Tatsachen müssen geeignet sein, eine hinreichende Wahrscheinlichkeit der Begehung der Straftat bzw. des Beitrags zu ihrer Begehung zu begründen, wobei der Grad der gebotenen Wahrscheinlichkeit von der Wertigkeit der im Einzelfall zu schützenden Rechtsgüter abhängt (vgl. Belz/Mußmann u.a., Polizeigesetz für Bad.-Württ., 8. Aufl. § 27a Rn. 10; s. auch BVerwG, Urt. v. 25.07.2007 – 6 C 39.06BVerwGE 129, 142 für Meldeauflagen).“ (VGH Mannheim a.a.O.)

dd) Zugehörigkeit zu gewaltbereiter Gruppe als Indiztatsache
„Auch die Zugehörigkeit einer Person zu einer bestimmten Gruppe – etwa einer in der Vergangenheit als gewaltbereit aufgefallenen Fußballfangruppe – kann grundsätzlich eine „Tatsache“ darstellen, die für die Gefahrenprognose im Rahmen des § 27a Abs. 2 PolG zu berücksichtigen ist (vgl. insoweit HessVGH, Beschluss vom 01.02.2017, a.a.O.). Eine solche Zugehörigkeit kann ein Aufenthaltsverbot gegenüber der Person jedenfalls dann rechtfertigen, wenn weitere (Indiz-)Tatsachen hinzutreten, etwa eigene Tatbeiträge dieser Person an vergangenen Gewalttätigkeiten, oder wenn sie bereits durch ihre Anwesenheit und Solidarisierung aus der Gruppe heraus begangene Straftaten unterstützt (vgl. HessVGH, Beschluss vom 01.02.2017, a.a.O.). Von Letzterem ist regelmäßig bei Hooligan-Gruppen auszugehen (vgl. BayVGH, Beschluss vom 09.06.2006 – 24 CS 06.1521BayVBl. 2006, 671).
Denn der gewaltbereite Kern der Hooliganszene benötigt ein unterstützendes Umfeld, aus dem heraus – mit einer geringen Gefahr der individuellen Identifizierung – agiert werden kann. In solchen oder ähnlich gelagerten Fällen kann es für ein Aufenthaltsverbot, mit dem gewichtige Rechtsgüter Dritter, namentlich Leib oder Leben von Dritten, geschützt werden sollen, ausreichend sein, dass tatsachengestützte Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der Adressat zu diesem Umfeld gehört (im Ergebnis ebenso oder ähnlich VG Stuttgart, Urt. v. 23.03.2017 – 1 K 6242/16 – juris; VG Gelsenkirchen, Urt. v. 28.04.2016 – 17 K 3954/14 – juris allgemein zu „gewaltbereiten Anhängern eines Fußballvereins“; VG Köln, Beschluss vom 21.08.2015 – 20 L 2023/15 – juris für „Ultra-Gruppen“, VG Minden, Beschluss vom 02.10.2014 – 11 L 763/14 – juris; VG Aachen, Beschluss vom 26.04.2013 – 6 L 170/13 – juris für die „gewaltbereite Fußballszene“; VG Arnsberg, Beschluss vom 01.07.2009 – 3 L 345/09 – juris; VG Braunschweig, Beschluss vom 08.06.2006 – 5 B 173/06 – juris; VG Hannover. Beschluss vom 21.07.2011 – 10 B 2096/11 – juris für „Ultras“; Rachor, a.a.O., Rn. 462).“ (VGH Mannheim a.a.O.)

ee) Aktualität der Erkenntnisse
Im Regelfall setzt § 27a Abs. 2 S. 1 PolG die Feststellung von Vorfällen auch aus jüngerer Zeit voraus, um eine Gefährdungsprognose im Sinne dieser Vorschrift zu begründen (vgl. Ruder, a.a.O., Rn. 655). Dies schließt es allerdings nicht aus, dass im Einzelfall auch zeitlich weiter zurückliegende Vorfälle die Annahme einer weiterhin hinreichend konkreten Gefährdungslage im Sinne dieser Vorschrift rechtfertigen können. Eine starre zeitliche Grenze besteht insoweit nicht (vgl. Senat, Urt. v. 07.12.2004 – 1 S 2218/02 – VBlBW 2005, 231 zu § 7 Abs. 1 Nr. 1 PassG). Insbesondere wenn (Indiz-)Tatsachen aus jüngerer Zeit vorliegen, können weiter zurückliegende Tatsachen für die Prognosestellung ergänzend zu berücksichtigen sein.“ (VGH Mannheim a.a.O.)

ff) Anwendung auf den Fall
„Nach diesen Grundsätzen ist die den angefochtenen Bescheiden zugrundeliegende Gefahrenprognose der Beklagten rechtlich nicht zu beanstanden. [wird ausgeführt]“ (VGH Mannheim a.a.O.)

b) Beachtung der Dreimonatsgrenze
Nach § 27a Abs. 2 S. 2 PolG ist das Aufenthaltsverbot zeitlich auf den zur Verhütung der Straftat erforderlichen Umfang zu beschränken. Es darf gemäß § 27a Abs. 2 S. 3 PolG die Dauer von drei Monaten nicht überschreiten.

aa) Bedeutung der Dreimonatsgrenze
Der VGH Mannheim hat sich unter Anwendung der Auslegungsmethoden ausführlich mit der Auslegung der Norm befasst und ist zu folgenden Ergebnis gekommen:
„Der Telos dieser Norm spricht dafür, dass der Gesetzgeber mit Satz 3 vorgegeben hat, dass die Polizei in einem Verwaltungsakt ein Aufenthaltsverbot längstens für die sich an den ersten Tag der Wirksamkeit des Verbots anschließenden drei Monate aussprechen kann, wobei jener Tag in engem zeitlichen Zusammenhang mit dem Tag des Erlasses des Verwaltungsakts stehen muss. Der Dreimonatsgrenze kann nicht die Bedeutung eines Verbots mit dem Inhalt zukommen, dass die Polizei nach einem einmaligen – drei Monate umfassenden – Aufenthaltsverbot kein weiteres aussprechen kann. Eine solche Auslegung würde dazu führen, dass die Polizei einer solchen Person zukünftig kein Aufenthaltsverbot erteilen dürfte, obwohl die Gefahrenprognose weiterhin gerechtfertigt ist, obwohl also im Extremfall feststeht, dass diese Person, wenn sie ein bestimmtes Gebiet betreten wird, dort sicher eine Straftat gegen die körperliche Unversehrtheit Dritter begehen wird. Dies wäre mit der Aufgabe der Polizei, effektive Gefahrenabwehr zu leisten (vgl. § 1 Abs. 1 S. 1 PolG) und Straftaten vorzubeugen, nicht zu vereinbaren. Eine Auslegung des § 27a Abs. 2 S. 3 PolG als Verbot von wiederholten Aufenthaltsverboten liefe zudem dem Zweck des Gesetzes, eine Eingriffsgrundlage gerade für „qualifizierte Gefahren“ (LT-Drs. 14/3165, S. 67) zu schaffen, zuwider (im Ergebnis ebenso Stephan/Deger, a.a.O., § 27a Rn. 12; a.A. insoweit Belz/Mußmann u.a., a.a.O., § 27a Rn. 9; Ruder, a.a.O., Rn. 656).
Kann der Regelungszweck des § 27a Abs. 2 S. 3 PolG mithin nicht darin bestehen, die Erteilung von Aufenthaltsverboten nach dem Ablauf von drei Monaten generell auszuschließen, muss die zeitliche Beschränkung einen anderen Zweck haben. Nach der Gesetzesbegründung soll der Dreimonatsgrenze die Aufgabe zukommen, die Verhältnismäßigkeit des Aufenthaltsverbots „sicherzustellen“ (LT-Drs. 14/3165, S. 67).
Der Gesetzgeber hat also in § 27a Abs. 2 S. 3 PolG sichergestellt, dass die Polizei ihre Gefahrenprognose bei den mit Blick auf Art. 11 Abs. 1 GG besonders eingriffsintensiven Aufenthaltsverboten engmaschig im Blick behält und keine Verwaltungsakte für zu lange Zeiträume erlässt.“ (VGH Mannheim a.a.O.)

bb) Anwendung auf den Fall
„Der Beginn der Dreimonatsgrenze richtet sich in Bezug auf diese Bescheide nicht nach der ersten Gefahrenprognose, welche die Beklagte im Juli 2014 angestellt und ihren Bescheiden vom 30.07.2014, 06.08.2014 und 19.08.2014 zugrunde gelegt hatte. Denn vor dem Erlass des – hier streitgegenständlichen – Bescheids vom 19.09.2014 hatte die Beklagte, wie gezeigt, eine neue und eigenständige Gefahrenprognose angestellt. Mit dem Bescheid vom 19.09.2014 hat die Beklagte ein Aufenthaltsverbot ausgesprochen, das ab dem 27.09.2014 galt. Dieser erste Geltungstag lag acht Tage nach dem Erlass des Verwaltungsakts und stand damit in einem ausreichend engen zeitlichen Zusammenhang zu diesem. Die durch den Bescheid vom 19.09.2014 ausgelöste Dreimonatsfrist begann damit am 27.09.2014 und endete mit Ablauf des 26.12.2014. Der letzte vom Aufenthaltsverbot aus dem Bescheid vom 19.09.2014 betroffene Spieltag war der 29.11.2014. Dieser lag noch innerhalb der Dreimonatsgrenze.
Auch der ergänzende Bescheid vom 06.10.2014 verstieß nicht gegen § 27a Abs. 2 S. 3 PolG. Die Beklagte hatte darin Aufenthaltsverbote für drei weitere Spieltage ausgesprochen. Da der Bescheid nicht – wie geboten – erkennen ließ, dass ihm eine eigene und neue – aktualisierte – Gefahrenprognose zugrunde lag, sondern lediglich auf den Bescheid vom 19.09.2014 verwies, mussten sich die im Bescheid vom 06.10.2014 genannten Spieltage in dem durch den Bescheid vom 19.09.2014 ausgelösten Dreimonatszeitraum bewegen. Das war der Fall. Denn der Bescheid vom 06.10.2014 erstreckte das Aufenthaltsverbot auf die Spieltage am 28.11., 13.12. und 21.12.2014. Die am 26.12.2014 ablaufende zeitliche Höchstgrenze war damit eingehalten.“ (VGH Mannheim a.a.O.

c) Verhältnismäßigkeit
„Die Verbote ergingen auch ermessensfehlerfrei, insbesondere verhältnismäßig. [wird ausgeführt]“ (VGH Mannheim a.a.O.)

II. Rechtmäßigkeit der Meldeauflagen

1. Vorliegen der Tatbestandsvoraussetzungen
„Eine Rechtsgrundlage für die Erteilung der Meldeauflagen war … mit den § 1 Abs. 1 S. 1, § 3 PolG vorhanden. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und des Senats ist geklärt, dass polizeiliche Meldeauflagen wie die hier streitgegenständliche auf der Grundlage der polizeilichen Generalklausel erlassen werden können (vgl. BVerwG, Urteil vom 25.07.2007 – 6 C 39.06BVerwGE 129, 142; Senat, Beschluss vom 13.07.2011 – 1 S 1335/11 -). Bei Erlass der Meldeauflage war die Prognose gerechtfertigt, dass seitens des Klägers konkrete Gefahren für die öffentliche Sicherheit an den Orten der Auswärtsspiele drohten.“ (VGH Mannheim a.a.O.)

2. Ermessen
Die Beklagte hat die Meldeauflagen jedoch ermessensfehlerhaft ausgeübt. Der Erlass der Meldeauflagen gegen den Kläger war mit dem konkret verfügten Inhalt unverhältnismäßig (vgl. § 5 PolG).
„Die Meldeauflagen waren zwar für die Erreichung des von der Beklagten verfolgten legitimen Ziels geeignet. Als ebenso wirksames, aber milderes Mittel kam im vorliegenden Fall jedoch in Betracht, dem Kläger eine Meldeauflage zu erteilen, die ihn nicht – wie geschehen – grundsätzlich an seinen Wohnort band, sondern es ihm ermöglicht hätte, sich auch an anderen Polizeidienststellen im Bundesgebiet mit Ausnahme des Austragungsorts des Auswärtsspiels zu melden (vgl. zu Meldeauflagen dieses Inhalts BVerwG, Urt. v. 25.07.2007, a.a.O.).“ (VGH Mannheim a.a.O.)

Leave a Reply