VGH Mannheim: Enteignender Eingriff wegen Verkehrslärms

Der Rechtsgedanke des vorrangigen Primärrechtsschutzes findet auch in Bezug auf den Entschädigungsanspruch aus enteignendem Eingriff Anwendung, soweit die Duldungspflicht im Streit steht, denn Beeinträchtigungen, die nicht zu dulden sind, sind rechtswidrig und daher vorrangig abzuwehren.

VGH Mannheim, Urteil vom 06.07.2016 – 5 S 745/14NVwZ-RR 2017, 224

Relevante Rechtsnormen: Art. 14 GG

Fall: Der Kl. ist seit 1993 Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks … Straße xx im Ortsteil … der Bekl., das er mit seiner Familie bewohnt. Die … Straße ist eine seit alters her bestehende Gemeindestraße. Sie wurde im Zuge eines Verkehrskonzepts aufgrund eines Beschlusses des Gemeinderats der Bekl. vom 11.07.1990 als Vorfahrtsstraße ausgewiesen in der keine Verkehrsberuhigung angeordnet, sondern weiterhin Tempo 50 gelten sollte. Gemeinsam mit anderen Anwohnern bemühte sich der Kl. im Rahmen einer Bürgerinitiative über Jahre hinweg in der … Straße zur Lärmminderung eine Geschwindigkeitsbegrenzung auf 30 km/h einzuführen. Unter anderem beantragte er eine solche Maßnahme auf der Grundlage von § 45 Abs. 1 S. 2 Nr. 3 StVO mit Schreiben an die Bekl. vom 16.07.2001. Auf ein weiteres Schreiben des Kl. vom 11.12.2002 antwortete der Oberbürgermeister mit Schreiben vom 03.01.2003, dass er zur Zeit keine Möglichkeit sehe, dem Anliegen zu entsprechen. In der „Teiluntersuchung Tempo 30-Zonen“ des Lärmaktionsplans der Bekl. errechnete die … mbH mit Gutachten vom 02.12.2012 für das Grundstück des Kl. je nach Stockwerk Beurteilungspegel zwischen 66,5 und 67,6 dB (A) tags und zwischen 57,4 und 58,5 dB (A) nachts. Im ersten Obergeschoss beliefen sich die errechneten Werte auf 67,2 dB (A) tags und 58,1 dB (A) nachts (Lärmaktionsplan, Teiluntersuchung Tempo-30-Zonen, Anlage 1 S. 3). Hierfür wurde eine zwischen dem 14.07. und dem 21.07.2011 durchgeführte Verkehrszählung zu Grunde gelegt, die von einem Verkehrsaufkommen von 8500 Fahrzeugen in 24 Stunden bei einem Schwerverkehrsanteil von 3,8% ausging (Lärmaktionsplan, Teiluntersuchung Tempo-30-Zonen, S. 4). Auf der Grundlage dieses Gutachtens beantragte die Bekl. als Trägerin der zuständigen Straßenverkehrsbehörde beim Regierungspräsidium Freiburg die Zustimmung zu einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h für die Nachtzeit (22.00 Uhr bis 6.00 Uhr). Das Regierungspräsidium lehnte den Antrag mit Schreiben vom 09.08.2012 ab. Die in den vorläufigen Richtlinien für straßenverkehrsrechtliche Maßnahmen zum Schutz der Bevölkerung vor Lärm (Lärmschutz-Richtlinien StV vom 23.11.2007) genannten Lärmrichtwerte würde nach dem Gutachten nicht bzw. nur an einem einzigen Berechnungspunkt erreicht. Die Beeinträchtigungen überschritten nicht die Belastungen, die unter Berücksichtigung der Belange des Verkehrs als ortsüblich hinzunehmen seien. Wegen des schlechten baulichen Zustands der … Straße ordnete das Stadtbauamt der Bekl. ab Januar 2013 eine Verkehrsbeschränkung auf Tempo 30 km/h tags und nachts an. Bereits im Herbst 2008 ersetzte der Kl. die vorhandenen Fenster an Schlaf- und Kinderzimmern im ersten Obergeschoss seines Hauses durch sechs Kunststoff-Lärmschutzfenster, für die er 1.632,29 € Kaufpreis gezahlt hatte. Der Kl. baute diese Fenster selbst ein, wobei er eigenen Angaben zufolge für zusätzliche Einbaumaterialien weitere 167,71 € bezahlte und 68 Arbeitsstunden benötigte, für die er einen Wert von 15 €/Stunde ansetzte. Mit Anwaltsschreiben vom 04.11.2010 forderte er die Bekl. zur Erstattung dieser Aufwendungen auf. Zugleich begehrte er eine Zusage der Bekl., ihm noch künftig entstehende Aufwendungen für vier Schalldämmlüfter (2.000 €), vier elektrische Rollläden (1.400 €) sowie für Elektriker- (870 €) und Tapeziererarbeiten (450 €) zu erstatten.
Der Kl. könnten einen Ersatzanspruch wegen eines enteignenden Eingriffs haben.

I. Enteignungsgleicher und enteignender Eingriff
Soweit keine Enteignung im obigen Sinne vorliegt, sind dennoch solche Maßnahmen der Verwaltung von Belang, die

  • Eingriffsqualität haben und
  • ein Sonderopfer verlangen..

Eingriffsqualität ist dann anzunehmen, wenn eine Verwaltungshandlung als unmittelbare Folge einer hoheitlich gesetzten Ursache das Eigentum entzieht oder schwer, unerträglich und unzumutbar beschränkt.
Ein Sonderopfer liegt vor, wenn ein Eigentümer anders als andere von der Maßnahme betroffen wird, also der durch die Inhalts- und Schrankenbestimmung gesetzte Rahmen überschritten wird.

1. Enteignender Eingriff
Ein solcher ist gegeben, wenn die Entziehung oder nachhaltige Beschränkung der geschützten Rechtsposition eine unbeabsichtigte, unvorhersehbare und i.d.R. atypische Nebenfolge von rechtmäßigem Verwaltungshandeln darstellt.

2. Enteignungsgleicher Eingriff
Hiervon spricht man dann, wenn die Entziehung durch rechtswidriges Verwaltungshandeln oder unter Verstoß gegen eine Rechtspflicht zum Handeln erfolgt. Das gilt auch für die rechtswidrige Administrativenteignung.

3. Fortgeltung dieser Rechtsinstitute
Diese Unterscheidung rührt noch aus einer Zeit, als unter den Begriff der Enteignung sehr weit verstanden wurde und eine Enteignung bereits dann angenommen wurde, wenn eine Überschreitung der Sozialbindung des Eigentums vorlag. Aus diesem Grund haben diese Begriffe, insbesondere seit der Nassauskiesungsentscheidung des BVerfG an Bedeutung verloren.
Letztlich kommt es hierbei nur auf die Frage der Entschädigungspflichtigkeit solcher Maßnahmen an.
Diese Rechtsinstitute wurden vom BGH entwickelt, es handelt sich also um richterrechtliche Entschädigungsinstitute. Der enteignungsgleiche Eingriff wird hingegen zwischenzeitlich vom BVerfG abgelehnt, der BGH bleibt jedoch bei der Entschädigungspflichtigkeit.

a) Das BVerfG verneint die Entschädigungspflicht in Fällen des enteignungsgleichen Eingriffs mit dem Verweis auf die Möglichkeit verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes. Es führt aus, dass ein Bürger rechtswidrige Eingriffe in seine eigentumsrechtlichen Positionen habe und ihm die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 IV GG zur Seite stehe. Es stelle daher einen Rechtsmissbrauch dar, wenn der Bürger den rechtswidrigen staatlichen Eingriff in seine Rechtspositionen hinnehme und alsdann Entschädigung vom Staat verlange.

b) Der BGH hingegen hält am enteignungsgleichen Eingriff fest. Allerdings wird dieser nicht mehr aus Art. 14 GG hergeleitet, sondern als Ausformung des allgemeinen Aufopferungsanspruchs angesehen, der sich aus § 74, 75 Einl. ALR ergibt. Insofern ist auch der Begriff der Enteignung weiter zu fassen, als bei der Begriffsbestimmung im Rahmen des Art. 14 GG. Der enteignungsgleiche Eingriff entschädigt damit nicht nur für den vollständigen Entzug vermögenswerter Rechte, sondern auch für deren Beeinträchtigung (haftungsrechtlicher Enteignungsbegriff).
Der BGH weist darauf hin, dass die Ablehnung dieses Rechtsinstituts zu Lücken im Rechtsschutz führen würde, wenn nämlich im Einzelfall der Rechtsweg nicht eröffnet ist.
Dementsprechend wird der enteignungsgleiche Eingriff nicht nur für die Entziehung vermögenswerter Rechtspositionen anerkannt, sondern auch für den Vollzug einer verfassungsmäßigen Inhalts- und Schrankenbestimmung, für die rechtswidrige Vorenthaltung von Erlaubnissen mit unvermeidbaren Schadensfolgen sowie für Eigentumsverletzungen durch rechtswidrige Realakte.

c) Auch der enteignende Eingriff hat mit der Enteignung nach Art. 14 GG nichts zu tun, sondern ist ebenfalls ein Aufopferungsanspruch der zur Entschädigungspflicht führt, wenn eine Nebenfolge rechtmäßigen Staatshandelns dem Bürger ein Sonderopfer auferlegt, er also anders als die Allgemeinheit betroffen ist und eine entschädigungslose Hinnahme dieses Sonderopfers unzumutbar

II. Enteignender Eingriff bei Lärmimmissionen
„Nach ständiger Rechtsprechung des BGH (BGHZ 64, 220 [222 ff.]  = NJW 1975, 1406; BGHZ 97, 114 [116] = NJW 1986, 1980 = NVwZ 1986, 789 Ls.; BGHZ 97, 361 [362 f.] = NJW 1986, 2421 = NJW-RR 1986, 1141 Ls. = NVwZ 1986, 867 Ls.; BGHZ 122, 76 [76 f.] = NJW 1993, 1700 = NVwZ 1993, 811 Ls.) steht ein solcher Entschädigungsanspruch einem Betroffenen zu, wenn Lärmimmissionen von hoher Hand, deren Zuführung nicht untersagt werden kann, sich als unmittelbarer Eingriff in nachbarliches Eigentum darstellen und die Grenze dessen überschreiten, was ein Nachbar nach § 906 BGB entschädigungslos hinnehmen muss.“ (BGH aaO.)

1. Straßenverkehrslärm als staatliche Immission
„Lärmimmissionen von hoher Hand, deren Zuführung nicht untersagt werden kann“ zweifelhaft. Zwar handelt es sich bei Straßenverkehrslärm auf öffentlichen Straßen um Immissionen, die dem Staat zuzurechnen sind (BGH, NJW 1986, 1980 = NVwZ 1986, 789 Ls.; NJW 1993, 1700 = NVwZ 1993, 811 Ls.; ebenso BVerwGE 94, 100 [104] = NVwZ 1994, 275 = NJW 1994, 1170 Ls.; s. auch Boujong, UPR 1987, 207).“ (BGH aaO.)

2. Keine Untersagungsmöglichkeit
Allerdings müsste es hinsichtlich des Ausmaßes des Verkehrslärms keine Untersagungsmöglichkeit geben. In diesem Zusammenhang ist zwischen BGH und BVerwG umstritten, ob es einen Unterlassungsanspruch wegen eines schweren und unerträglichen Eingriffs gibt mit der Folge, dass der Eingriff dann rechtswidrig wäre und allenfalls als enteignungsgleicher Eingriff angesehen werden könnte.
„Während der BGH die Duldungspflicht aus der Widmung der Straße für den öffentlichen Verkehr ableitet (BGH, NJW 1986, 1980 = NVwZ 1986, 789 Ls.; NJW 1993, 1700 = NVwZ 1993, 811 Ls.), hebt das BVerwG hervor, dass die Widmung allein den Inhalt des Gemeingebrauchs sowie das Rechtsverhältnis in Bezug auf den Eigentümer des Straßengrundstücks regele (BVerwGE 94, 100 [109] = NVwZ 1994, 275 = NJW 1994, 1170 Ls.). Die Duldungspflicht in Bezug auf etwaige Verkehrslärmimmissionen folge dagegen aus der zugrundeliegenden Planungsentscheidung (BVerwG NVwZ 1994, 275 = NJW 1994, 1170 Ls.; s. auch BVerfGE 79, 174 = NJW 1989, 1271 = NVwZ 1989, 549 Ls.). Was dies für nicht förmlich geplante Altstraßen bedeutet, ist ungeklärt. Eine gewohnheitsrechtliche Duldungspflicht wäre jedenfalls nach Maßgabe des Rechtsstaatsprinzips auf die Duldung von Verkehrslärmimmissionen unterhalb der Schwelle einer Gesundheitsschädigung und eines damit einhergehenden schweren und unerträglichen Eingriffs in das Eigentum begrenzt. Denn wie das BVerwG in seinem BVerwGE 79, 254 = NJW 1988, 2396 = NVwZ 1988, 918 Ls. ausgeführt hat, setzen „§ 906 BGB und auch §§ 5 Abs. 1 Nr. 1 und 22 BImSchG [setzen] die Grenze, ab der Immissionen nicht mehr zu dulden und deshalb rechtswidrig sind, unterhalb der Gesundheitsschädigung und unterhalb des schweren und unerträglichen Eingriffs in das Eigentum an“ (BVerwGE 79, 254 = NJW 1988, 2396). Nach Auffassung des BVerwG kann der Betroffene daher einen schweren und unerträglichen Eingriff in das Eigentum mit einem grundrechtlichen Unterlassungsanspruch abwehren. Diese Auslegung von § 906 BGB widerspricht indes der Rechtsprechung des BGH wonach der Anspruch aus enteignendem Eingriff – als öffentlich-rechtliches Gegenstück zu § 906 Abs. 2 S. 2 BGB (BGHZ 91, 20 = NJW 1984, 1876 = NVwZ 1984, 603 Ls. 2) – gerade einen schweren und unerträglichen, die Enteignungsschwelle überschreitenden Eingriff erfordert. Ausgehend von der Rechtsprechung des BVerwG wären solche Eingriffe vorbehaltlich einer besonderen gesetzlichen Regelung jedoch rechtswidrig. Sie könnten daher allenfalls einen Entschädigungsanspruch aus enteignungsgleichem Eingriff auslösen. Legt man diese Konzeption zu Grunde, folgt daraus für den vorliegenden Fall, dass Verkehrslärmimmissionen unterhalb der Schwelle eines schweren und unerträglichen Eigentumseingriffs zu dulden sind, und zwar entschädigungslos, weil Verkehrslärmimmissionen unterhalb der Enteignungsschwelle bei Altstraßen mangels gesetzlicher Regelungen als zumutbar erachtet werden (Bauer in Kodal Straßenrecht, Handbuch, 7. Aufl. 2010, Kapitel 41 Rn. 49). Soweit der Kl. Entschädigung gerade wegen eines schweren und unerträglichen Eigentumseingriffs aufgrund gesundheitsschädigender Verkehrslärmimmissionen verlangt, könnte er danach nur einen Anspruch wegen einer rechtswidrigen Eigentumsbeeinträchtigung und somit wegen enteignungsgleichen Eingriffs geltend machen (so auch Külpmann, Enteignende Eingriffe?, 2000, 174, 178, 205 f.).“ (BGH a.a.O.)

III. Vorrang des Primärrechtsschutzes
Letztlich hat es der BGH aber offengelassen, ob der Anspruch des Kl. seine Grundlage in einem Entschädigungsanspruch wegen enteignenden Eingriffs finden kann, wie es der Konzeption des BGH entspräche, oder in einem Entschädigungsanspruch wegen enteignungsgleichen Eingriffs, wie es die Rechtsprechung des BVerwG nahelegt.
„Denn der Kl. hat es in jedem Falle versäumt, die geltend gemachte schwere und unerträgliche Eigentumsbeeinträchtigung wegen gesundheitsschädigender Verkehrslärmimmissionen durch Inanspruchnahme von verwaltungsgerichtlichem Primärrechtsschutz abzuwehren oder zu mindern. Dies schließt beide Entschädigungsansprüche aus.
Anders als der Kl. meint, stand es ihm nicht frei, diese Eigentumsbeeinträchtigung eigenmächtig auf Kosten der Bekl. zu beseitigen. Das gesamte Staatshaftungsrecht unterliegt dem Grundsatz, dass der Primärrechtsschutz Vorrang vor dem Sekundärrechtsschutz hat. Dies folgt aus der rechtsstaatlichen Verpflichtung des Staates zu rechtmäßigem Handeln gem. Art. 20 Abs. 3 GG und speziell in Bezug auf das Eigentum aus dem Vorrang des Bestandsschutzes vor dem Wertersatz (vgl. BVerfGE 100, 226 [245] = NJW 1999, 2877 = NVwZ 1999, 1218 Ls.). Sofern es Betroffenen möglich und zumutbar ist, Beeinträchtigungen in ihren Rechten abzuwehren, trifft sie auch die Obliegenheit, dies zu tun. Dies ist für den Amtshaftungsanspruch ausdrücklich in § 839 Abs. 3 BGB geregelt. Danach tritt die Ersatzpflicht nicht ein, wenn der Verletzte es vorsätzlich oder fahrlässig unterlassen hat, den Schaden durch Gebrauch eines Rechtsbehelfs abzuwenden. Gleiches gilt für die Entschädigung von rechtswidrigen Eigentumsbeeinträchtigungen (BGHZ 90, 17 [31 f.] = NJW 1984, 1169 = NVwZ 1984, 397 Ls.). Der Rechtsgedanke des vorrangigen Primärrechtsschutzes findet aber auch in Bezug auf den Anspruch aus enteignendem Eingriff Anwendung, soweit die Duldungspflicht im Streit steht, denn Beeinträchtigungen, die nicht zu dulden sind, sind rechtswidrig und daher vorrangig abzuwehren (vgl. BGHZ 91, 20 [22 ff.] = NJW 1984, 1876 = NVwZ 1984, 603 Ls.; BVerfGE 58, 300 [324] = NJW 1982, 745 = NVwZ 1982, 242 Ls.: „Wer von den ihm durch das Grundgesetz eingeräumten Möglichkeiten, sein Recht auf Herstellung des verfassungsmäßigen Zustands zu wahren, keinen Gebrauch macht, kann wegen eines etwaigen, von ihm selbst herbeigeführten Rechtsverlusts nicht anschließend von der öffentlichen Hand Geldersatz verlangen.“). Das BVerfG hat auch im Zusammenhang mit Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums, deren Anwendung im Einzelfall zur Herstellung der Verhältnismäßigkeit einen finanziellen Ausgleichs fordert, ausgeführt, dass der Betroffene nicht die Wahl hat, die Beeinträchtigung hinzunehmen und anschließend eine Entschädigung zu fordern. Hält er die Beeinträchtigung für unverhältnismäßig, muss er vielmehr dagegen vorgehen (BVerfG, NJW 1999, 2877 = NVwZ 1999, 1218 Ls.).“ (BGH aaO.)