Vollstreckung einer einstweiligen Anordnung gegen die öffentliche Hand

  1. Die gem. § 123 I VwGO einstweilig angeordnete Leistung eines Geldbetrags zur Sicherheit auf ein Sperrkonto, auf das der Schuldner nicht zugreifen darf, stellt keine Geldforderung iSd § 170 VwGO dar.
  2. Die Bestimmung des § 172 VwGO ist keine allgemeine Norm zur Erzwingung behördlichen Verhaltens, sondern eine Sonderregelung auch für die Vollstreckung einstweiliger Anordnungen gem. § 123 VwGO, wenn das Ziel der Vollstreckung in der Vornahme einer behördlichen Handlung besteht, die eine öffentlich rechtliche Handlungsbefugnis voraussetzt.
  3. Die Monatsfrist des § 123 III VwGO i.V.m. § 929 II ZPO für die Vollziehung einer einstweiligen Anordnung kann im Falle der Beschwerdeeinlegung mit der Zustellung der Beschwerdeentscheidung erneut zu laufen beginnen.

OVG Koblenz; Beschluss vom 21.11.2013 – 6 B 11027/13

Examensrelevanz: § – Die Frage nach der Vollstreckung von obsiegenden verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen gegen die Behörde kommt gelegentlich in den Klausuren zum 2. Staatsexamen vor, dann meist als Zusatzfrage zu Anwaltsklausuren.

Relevante Rechtsnormen:§ 123 I VwGO (Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung), § 170 VwGO (Vollstreckung gegen die öffentliche Hand), § 172 VwGO (Zwangsgeld gegen Behörde), § 167 I VwGO (Anwendbarkeit der ZPO)

Fall: Bereits seit Jahren wird hinsichtlich der Rückzahlung einer seit dem Jahr 1998 geleisteten Verbandsumlage auf nationaler wie europäischer Ebene gestritten.
Das OVG Koblenz bestätigte einen Beschluss des VG Trier vom 08.03.2013, einem Eilantrag stattzugeben, der den Beihilfeempfänger – einen als Körperschaft des öffentlichen Rechts organisierten Zweckverband – verpflichtet, den geltend gemachten Rückzahlungsbetrag auf ein Sperrkonto einzuzahlen, nachdem die Kommission eine Negativentscheidung erlassen hatte (vgl. OVG Koblenz, Beschl. v. 10.06. 2013 – 6 B 10351/13 in EuZW 2013, 677).
Der Vollstreckungsgläubiger hat dann Anfang Juli 2013 die Vollstreckung eingeleitet. Zur Vollstreckung dieser einstweiligen Anordnung hat das VG den Vollstreckungsgläubiger ermächtigt, die darin angeordnete Sicherheitsleistung selbst oder durch Dritte auf Kosten des Vollstreckungsschuldners bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu bewirken. Zu Recht?
Zunächst ist fraglich, auf welcher Rechtsgrundlage die Vollstreckung der erlassenen einstweiligen Anordnung gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts erfolgt.

I. Vollstreckung wegen einer Geldforderung gegen die öffentliche Hand, § 170 VwGO
Es könnte sich zunächst um die Vollstreckung wegen einer Geldforderung i.S.d. § 170 VwGO handeln, das das VG dem Vollstreckungsschuldner aufgegeben hat, vorläufig bis zu einer rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren (1 K 1053/12) einen Betrag in Höhe von 762.232,51 EUR nebst Zinsen zur Sicherheit durch Hinterlegung von Geld entsprechend § 108 I 2 ZPO auf ein Sperrkonto zu leisten.
„Die hierfür zunächst erforderliche Einrichtung eines Sperrkontos auf den Namen des Schuldners, auf das dieser jedoch nicht zugreifen können darf, unterfällt offensichtlich nicht dem Anwendungsbereich des § 170 VwGO. Aber auch die mit der einstweiligen Anordnung festgesetzte Leistung eines Geldbetrags zur Sicherheit auf ein Sperrkonto stellt keine Geldforderung i.S.d. § 170 VwGO dar.
Unter einer Forderung versteht der Rechtsverkehr den Anspruch des Gläubigers auf eine Leistung des Schuldners (vgl. § 241 I BGB) an den Gläubiger oder einen Dritten. Der hier in Rede stehende Anspruch auf Absonderung eines im Eigentum des Schuldners verbleibenden Geldbetrags auf ein Konto des Schuldners, auch wenn dieser darauf keinen Zugriff hat, kann angesichts dessen nicht als Geldforderung, insbesondere nicht als Geldforderung i.S.d. § 170 VwGO betrachtet werden. Dementsprechend wird in der Kommentarliteratur der Zweck einer Vollstreckung nach § 170 VwGO mit den Worten umschrieben, diese Bestimmung gebe dem Vollstreckungsgläubiger gegenüber der öffentlichen Hand die unmittelbare Befriedigungsmöglichkeit in Bezug auf Geldforderungen (Heckmann in Sodan/Ziekow, VwGO, 2. Aufl. 2006, § 172 Rn. 49; ähnlich auch: Pietzner/Möller in Schoch/Schneider/Bier, VwGO, 2012, § 172 Rn. 15). Ob es sich – wie mit der Beschwerde vorgetragen – bei der Sicherheitsleistung auf ein Sperrkonto um eine Geldzahlung handelt, kann unerörtert bleiben, weil die Begriffe „Geldzahlung“ und „Geldforderung“ nicht gleichbedeutend sind und § 170 VwGO eine Geldforderung voraussetzt.“ (OVG Koblenz aaO)
Die Vollstreckung der einstweiligen Anordnung vom 08.03.2013 (1 L 83/13) erfolgt nicht wegen einer Geldforderung i.S.d. § 170 VwGO.

II. Zwangsgeld gegen eine Behörde, § 172 VwGO
Möglicher Weise kommt die Durchsetzung mittels eines Zwangsgeldes gegen eine Behörde nach § 172 VwGO in Betracht. Danach kann das Gericht des ersten Rechtszugs, wenn eine Behörde in den Fällen des § 113 I 2 und V und des § 123 VwGO der ihr im Urteil oder in der einstweiligen Anordnung auferlegten Verpflichtung nicht nachkommt, auf Antrag unter Fristsetzung gegen die Behörde ein Zwangsgeld bis 10.000,00 EUR durch Beschluss – ggf. wiederholt – androhen, nach fruchtlosem Fristablauf festsetzen und von Amts wegen vollstrecken.
„Dass der Vollstreckungsschuldner der ergangenen einstweiligen Anordnung vom 08.03.2013 (1 L 83/13) nicht durch Sicherheitsleistung auf ein Sperrkonto Folge geleistet hat, eröffnet noch nicht den Anwendungsbereich des § 172 VwGO. Diese Bestimmung wird in der obergerichtlichen Rechtsprechung nicht als eine allgemeine Norm zur Erzwingung behördlichen Verhaltens betrachtet, sondern als eine Sonderregelung für die darin genannten Fälle, die die Erzwingung oder Rückgängigmachung der Rechtsfolgen von Verwaltungsakten betreffen (vgl. OVG Koblenz, Beschluss vom 18.10.2007 – 1 E 10786/07, BeckRS 2008, 37175; VGH München, NVwZ 2001, 822). Soweit Fälle „des § 123“ ausdrücklich genannt seien, könne es sich dementsprechend nur um Fälle einstweiliger Anordnungen handeln, die auf eine bereits erhobene oder noch zu erhebende Verpflichtungsklage bezogen seien (VGH Mannheim, NVwZ-RR 2004, 459).
Die Anwendbarkeit des § 172 VwGO setze wenigstens voraus, dass das Ziel der Vollstreckung in der Vornahme einer schlicht hoheitlichen Handlung durch die Behörde bestehe, für die sie eine spezifisch hoheitliche Regelungs- oder Handlungsbefugnis in Anspruch nehme (OVG Lüneburg, NVwZ-RR 2007, 139; vgl. auch: VGH Kassel, NVwZ-RR 2000, 730). Auch der Senat ist der Auffassung, dass die Bestimmung des § 172 VwGO auf einstweilige Anordnungen gem. § 123 VwGO anwendbar ist, wenn das zu erzwingende behördliche Verhalten eine öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnis voraussetzt. Da die Einrichtung eines Sperrkontos und die Einzahlung einer Sicherheitsleistung auf ein Sperrkonto keine solche öffentlich-rechtliche Handlungsbefugnis und erst recht nicht den Erlass eines Verwaltungsakts erfordert, scheidet die Bestimmung des § 172 VwGO als Grundlage der Vollstreckung aus, zumal dem Vollstreckungsgläubiger die vom VG angewandte und auch aus unionsrechtlicher Sicht effektive Vollstreckungsmöglichkeit gem. § 167 I 1 VwGO i.V.m. § 887 I ZPO zur Verfügung steht.“ (OVG Koblenz aaO)
Auch eine Vollstreckung durch Verhängung eines Zwangsgeldes nach § 172 VwGO kommt daher nicht in Betracht.

III. Vollstreckung nach den Vorschriften der ZPO, § 167 I VwGO
In allen anderen Fällen richtet sich die Vollstreckung gem. § 167 I VwGO nach den Vorschriften des Achten Buches des ZPO.

1. Vorliegen der allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen
Dann müssen zunächst die allgemeinen Vollstreckungsvoraussetzungen (Titel, Klausel, Zustellung) gegeben sein. Die ergangene einstweilige Anordnung stellt einen solchen Vollstreckungstitel nach § 168 I Nr. 2 VwGO dar. Von der Klauselerteilung und der Zustellung kann ausgegangen werden.

2. Nichtvorliegen von Vollstreckungshindernissen
Allerdings sieht § 123 III VwGO für einstweilige Anordnungen die entsprechende Anwendung der §§ 920, 921, 923, 926, 928 bis 932, 938, 939, 941 und 945 ZPO vor. Insofern könnte hier § 929 II ZPO einer Vollstreckung entgegenstehen. Danach ist die Vollziehung der einstweiligen Anordnung unstatthaft, wenn seit dem Tag, an dem der Befehl verkündet oder der Partei, auf deren Gesuch er erging, zugestellt ist, ein Monat verstrichen ist.
Die einstweilige Anordnung ist am 08.03.2013 ergangen, die Vollstreckung wurde erst Anfang Juli 2013 eingeleitet. Allerdings ist diese Monatsfrist ist in Bezug auf die Beschwerdeentscheidung des Senats vom 10.06.2013 (6 B 10351/13) eingehalten worden. Fraglich ist, ob dies ausreicht.
„Soweit der Vollstreckungsschuldner meint, die vom VG erlassene einstweilige Anordnung habe ihre Wirksamkeit verloren (vgl. VGH München, Beschluss vom 03.05.2006 – 4 CE 06.637, BeckRS 2009, 33640; VGH Kassel, Entschd. v. 07.09.2004 – 10 TG 1498/04, BeckRS 2005, 22989), weil ihre Vollziehung nicht innerhalb eines Monats nach der Zustellung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 08.03.2013 (1 L 83/13) beantragt worden sei, folgt ihm der Senat nicht. Diese Auffassung wird nämlich den Besonderheiten im Falle der Beschwerdeeinlegung gegen eine einstweilige Anordnung, insbesondere aber den die vorliegende Fallgestaltung prägenden Umständen nicht gerecht.
Da die Monatsfrist des § 929 II ZPO gem. § 123 III VwGO für einstweilige Anordnungen lediglich entsprechend anzuwenden ist, müssen die einzelnen Elemente des durch die Verweisung geregelten und desjenigen Tatbestands, auf dessen Rechtsfolgen verwiesen wird, miteinander so in Beziehung gesetzt werden, dass unsachgemäße Gleichsetzungen vermieden und von der Sache her gebotene Differenzierungen nicht ausgeschlossen werden (vgl. Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, 6. Aufl. 1991, S 261). Vor diesem Hintergrund wird im Falle der Beschwerdeeinlegung gegen eine einstweilige Anordnung, die gegen die öffentliche Hand vollstreckt werden soll, die Monatsfrist gem. § 123 III VwGO i.V.m. § 929 II ZPO nicht ausschließlich durch den verwaltungsgerichtlichen Beschluss in Lauf gesetzt. Vielmehr kann diese Vollziehungsfrist durch die Entscheidung über die Beschwerde erneut zu laufen beginnen.“ (OVG Koblenz aaO)
Allerdings könnte dies auch nur dann gelten, wenn der erstinstanzliche Beschluss im Beschwerdeverfahren abgeändert und eine inhaltlich abweichende einstweilige Anordnung erlassen wird. Ob dies auch in Betracht kommt, wenn eine ergangene erstinstanzliche einstweiligen Anordnung durch das BeschwGer. bestätigt wird, ist fraglich. Dies kommt nur in Betracht, wenn besondere Umstände dies für die einstweilige Anordnung nach VwGO für angezeigt erscheinen lassen.
„Diese besonderen Umstände sind dadurch gekennzeichnet, dass der Vollstreckungsgläubiger den Vollstreckungsschuldner, eine juristische Person des öffentlichen Rechts, mit Schreiben vom 18.03.2013 schon wenige Tage nach der Zustellung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses vom 08.03.2013 (1 L 83/13) aufgefordert hat, der ergangenen einstweiligen Anordnung nachzukommen. Damit hat der Vollstreckungsgläubiger zwar noch kein Vollstreckungsverfahren eingeleitet, aber als Körperschaft des öffentlichen Rechts gegenüber einer anderen juristischen Person des öffentlichen Rechts deutlich gemacht, dass er sie aus dem erlangten Titel in Anspruch nimmt. An dieser Entschlossenheit durfte der Vollstreckungsschuldner vorliegend schon deshalb nicht zweifeln, weil die Vollstreckung der effektiven Umsetzung der Negativentscheidung der Europäischen Kommission vom 25.04.2012 über die staatliche Beihilfe (SA. 25051, C 19/2010, exNN 23/2010) dient, die den Vollstreckungsgläubiger unmittelbar verpflichtet (vgl. OVG Koblenz, NVwZ 2013, 1173 = EuZW 2013, 677).
Damit kann aber gleichzeitig ausgeschlossen werden, dass unter diesen Umständen der Neubeginn der Vollziehungsfrist nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens den Zweck dieser Monatsfrist beeinträchtigt, der darin besteht, den Vollstreckungsschuldner nicht über Gebühr im Ungewissen zu lassen, ob er noch aus dem Titel in Anspruch genommen wird (VGH Mannheim, NVwZ-RR 2013, 737; VGH München, NVwZ-RR 2003, 699). Vielmehr hatte der Vollstreckungsgläubiger dem Vollstreckungsschuldner seinen Willen, von dem Titel Gebrauch zu machen, deutlich zum Ausdruck gebracht (vgl. auch: BGHZ 120, 73 = NJW 1993, 1076; OVG Magdeburg, NVwZ 2009, 855).
Der mit der Entscheidung über die Beschwerde erneut beginnende Lauf der Frist des § 929 II ZPO wird auch insoweit dem Schuldnerschutz gerecht, als durch die Vollziehungsfrist des § 929 II ZPO verhindert werden soll, dass eine einstweilige Anordnung vollzogen wird, obwohl sich seit ihrem Erlass die maßgeblichen Umstände wesentlich verändert haben (vgl. OLG Zweibrücken, NJW-RR 2002, 1657 m.w.N.). Solche Änderungen können nämlich im Beschwerdeverfahren geltend gemacht und berücksichtigt werden.“ (OVG Koblenz aaO)
Würde man demgegenüber die Auffassung vertreten, auch im Falle der Beschwerdeeinlegung gegen eine einstweilige Anordnung, mit der eine unionsrechtlich gebotene Vollstreckung gegen die öffentliche Hand betrieben werden soll, werde die Monatsfrist des § 929 II ZPO ausschließlich durch den verwaltungsgerichtlichen Beschluss, also nicht erneut durch die Beschwerdeentscheidung, in Lauf gesetzt, wäre der Vollstreckungsgläubiger gezwungen, neben dem Beschwerdeverfahren zeitgleich ein Vollstreckungsverfahren durchzuführen, um die mit der Zustellung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses beginnende Monatsfrist des § 929 II ZPO einzuhalten.
„Ein solches „fristwahrendes“ Vollstreckungsverfahren ist allerdings wenig sinnvoll, weil die damit zu erreichende Vollstreckung möglicherweise schon bald infolge der Beschwerdeentscheidung wieder rückgängig gemacht werden muss. Verzichtet der Vollstreckungsgläubiger hingegen im Hinblick auf ein Beschwerdeverfahren auf die Einleitung eines Vollstreckungsverfahrens innerhalb der Monatsfrist des § 929 II ZPO nach der Zustellung des verwaltungsgerichtlichen Beschlusses und könnte sich der Schuldner nach Abschluss des Beschwerdeverfahrens wegen Ablaufs der Monatsfrist des § 929 II ZPO auf die fehlende Vollziehbarkeit der einstweiligen Anordnung berufen, so würde ein erneutes Anordnungsverfahren notwendig (vgl. VGH Mannheim, NVwZ 2000, 691). Dies dürfte mit der Verpflichtung, die Negativentscheidung der Europäischen Kommission vom 25.04.2012 über die staatliche Beihilfe (SA. 25051, C 19/2010, exNN 23/2010) unverzüglich und effektiv umzusetzen (vgl. EuGH, Slg. 2006, I-10097=EuZW 2007, 56 m. Anm. Rosenfeld, EuZW 2007, 59 – Scott Paper; EuGH, Slg. 2005, I-10017 Rn. 41 f.), kaum vereinbar sein.“ (OVG Koblenz aaO)

Vorliegen der übrigen Vollstreckungsvoraussetzungen
Hinsichtlich des Vorliegens der weiteren Vollstreckungsvoraussetzungen bestehen keine Bedenken.

4. Art der Vollstreckung
Da es sich bei der Einzahlung einer Sicherheitsleistung auf ein Sperrkonto um eine vertretbare Handlung handelt, folgt die Vollstreckung § 167 I VwGO i.V.m. § 887 ZPO.
„[Hierbei] war das VG nicht gehindert, den Vollstreckungsgläubiger zu ermächtigen, selbst oder durch Dritte auf Kosten des Schuldners die mit dem Beschluss vom 08.03.2013 (1 L 83/13) angeordnete Sicherheitsleistung entsprechend § 108 I ZPO bis zur rechtskräftigen Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu bewirken. Der Antrag des Vollstreckungsgläubigers war zwar auf eine Vollstreckung gem. § 170 VwGO gerichtet. Dieses Begehren bedarf jedoch in entsprechender Anwendung des § 88 VwGO der Auslegung (vgl. OVG Magdeburg, Entscheid. vom 22.07.1996 – F 2 S 202/96, BeckRS 2008, 30924; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 01.07.2011 – OVG 2 A 14/10, BeckRS 2011, 54146), wobei das Gericht nach seinem Ermessen die konkreten Vollstreckungsmaßnahmen bestimmt, ohne an Anträge oder Anregungen gebunden zu sein (vgl. Waldhoff in Gärditz, VwGO, 2013, § 170 Rn. 6; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Aufl. 2012, § 170 Rn. 3).
Da die Verpflichtung zur Einrichtung eines Sperrkontos und zur Einzahlung einer Sicherheitsleistung auf das Sperrkonto vertretbare Handlungen sind, die der Vollstreckungsschuldner – auch nach seinem Vorbringen – entgegen seiner Verpflichtung aus der einstweiligen Anordnung nicht erfüllt hat, kann nicht beanstandet werden, dass das VG dem Vollstreckungsgläubiger gem. § 887 I ZPO die Befugnis eingeräumt hat, die Sicherheitsleistung auf Kosten des Vollstreckungsschuldners zu bewirken.
Auf die Ausführungen des Vollstreckungsschuldners zu der Bestimmung des § 170 III VwGO kommt es angesichts dessen nicht an.“ (OVG Koblenz aaO)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Mai 2014