Vollstreckung gegen mittellosen Schuldner

  1. Für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung kommt es allein auf das Vorliegen
    einer vollstreckbaren Grundverfügung an.
  2. Grundsätzlich ist eine Vollstreckungsbehörde nicht gehindert, auch gegen einen mittellosen Vollstreckungsschuldner ein Zwangsgeld zu verhängen.
  3. Ein Zwangsgeld kann dann ein ungeeignetes Zwangsmittel sein, wenn der Vollstreckungsschuldner nach seinen Einkommens- und Vermögensverhältnissen dauerhaft nicht in der Lage ist, die Ordnungspflicht selbst zu erfüllen oder erfüllen zu lassen und auch absehbar keine Möglichkeit der Inanspruchnahme unentgeltlicher Hilfe besteht.

OVG Münster; Beschluss vom 15.08.2013 – 2 A 740/13

Examensrelevanz:§§ – Aufgaben zum Verwaltungsvollstreckungsrecht werden häufig gestellt. Hier geht es allerdings um die besondere Frage der Verhängung und Vollstreckung eines Zwangsgeldes gegen einen mittellosen Schuldner.

Relevante Rechtsnormen: § 55 I VwVG NW, § 63 VwVG NW

Fall: Die Kl. wandte sich gegen eine Zwangsgeldandrohung mit der Begründung, weder sei die dieser zu Grunde liegende bestandskräftige Beseitigungsverfügung rechtmäßig noch sei die Androhung verhältnismäßig. Sie sei wirtschaftlich nicht dazu in der Lage, die Beseitigungsverpflichtung zu erfüllen oder ein Zwangsgeld zu bezahlen. Zu Recht?

I. Rechtsgrundlage für Verwaltungsvollstreckung
Ermächtigungsgrundlage für die Durchführung der Verwaltungsvollstreckung im gestreckten Verfahren ist § 55 I VwVG NW.
§ 55 I VwVG ist immer dann Ermächtigungsgrundlage, wenn – wie hier -der Vollstreckung ein Verwaltungsakt vorausgegangen ist.

II. Zuständigkeit
Zuständig für Maßnahmen der Verwaltungsvollstreckung ist nach § 56 I VwVG NW die Behörde, die den zu vollstreckenden VA erlassen hat. Diese Behörde hat hier gehandelt.

III. Vollstreckbare Grundverfügung auf Handlung, Duldung oder Unter-lassung
Grundverfügung ist hier die Beseitigungsverfügung. Diese ist vollstreckbar, wenn sie unanfechtbar ist oder Rechtsbehelfe keine aufschiebende Wirkung haben. Hier ist bereits Bestandskraft eingetreten, so dass die Beseitigungsverfügung wegen Unanfechtbarkeit auch vollstreckbar ist.
Fraglich ist, ob es für die Frage der Vollstreckbarkeit auch auf die Rechtmäßigkeit der zu vollstreckenden Verfügung ankommt.
„Der gegen die Rechtmäßigkeit der zu vollstreckenden Beseitigungsverfügung vom 11.11.2010 gerichtete Zulassungsvortrag im Zusammenhang mit den Einwendungen einer (teilweise) entgegenstehenden Genehmigung, der Verwirkung bzw. Duldung sowie der richtigen Adressierung der Verfügung ist unerheblich. Wie das VG richtig dargelegt hat, kommt es für die Rechtmäßigkeit der Zwangsgeldandrohung allein auf das Vorliegen einer i.S.v. § 55 I VwVG NW vollstreckbaren Grundverfügung an (vgl. zuletzt etwa: OVG Münster, Beschluss vom 16.11.2012 – 2 E 1031/12, BeckRS 2013, 45118).“ (OVG Münster aaO)
Die Rechtmäßigkeit ist unerheblich für die Frage nach der Vollstreckbarkeit eines Verwaltungsaktes, solange nicht die Grenze der Nichtigkeit erreicht und der Verwaltungsakt daher als unwirksam anzusehen ist.
Eine vollstreckbare Grundverfügung liegt daher vor.

IV. Zulässiges Zwangsmittel
Die Verhängung eines Zwangsgeldes müsste auch ein zulässiges Zwangsmittel sein. Das Zwangsgeld ist nach §§ 57 I Nr. 2, 60 VwVG NW sowohl zur Durchsetzung von vertretbaren wie auch von unvertretbaren Handlungen ein grundsätzlich zulässiges Zwangsmittel.
Fraglich ist jedoch, ob die Verhängung eines Zwangsgeldes gegen einen mittellosen Schuldner ermessensgerecht ist. Hierzu müssten die Grenzen der Verhältnismäßigkeit eingehalten werden.

1. Geeignetheit
Die Klägerin wendet sich hier gegen die Geeignetheit des Zwangsgeldes als Zwangsmittel.
Grundsätzlich ist ein Zwangsgeld immer geeignet, eine vertretbare Handlung – wie hier die Beseitigungsverpflichtung – durchzusetzen. Allerdings könnte dann ausnahmsweise eine Ungeeignetheit angenommen werden, wenn der Schuldner ohnehin mittellos ist und daher abzusehen ist, dass er die Kosten für die Erfüllung der Verpflichtung ebenso wenig aufbringen kann wie das Zwangsgeld selbst.
„Grundsätzlich ist eine Vollstreckungsbehörde nicht gehindert, auch gegen einen mittellosen Vollstreckungsschuldner ein Zwangsgeld zu verhängen. Andernfalls könnte sich ein Vollstreckungsschuldner allein unter Hinweis auf seine Mittellosigkeit seiner Ordnungspflicht entziehen, was ein in dieser Allgemeinheit mit dem öffentlichen Recht unvereinbares Ergebnis wäre.
Allerdings muss bei der Wahl des Zwangsgelds als Zwangsmittel zu erwarten sein, dass der Vollstreckungsschuldner unter dem Eindruck einer Zwangsgeldandrohung für die Befolgung der Ordnungsverfügung sorgen wird. Die Vollstreckungsbehörde hat dazu prognostisch auch zu prüfen, ob der Ordnungspflichtige seiner Verpflichtung in finanzieller Hinsicht nachkommen kann. Ein Zwangsgeld kann dann ein ungeeignetes Zwangsmittel sein, wenn der Vollstreckungsschuldner nach seinen Einkommens- und Vermögensverhältnissen dauerhaft nicht in der Lage ist, die Ordnungspflicht selbst zu erfüllen oder erfüllen zu lassen und auch absehbar keine Möglichkeit der Inanspruchnahme unentgeltlicher Hilfe besteht (vgl. dazu: VGH München, Beschluss vom 12.12.2002 – 20 ZB 02.2853; OVG Magdeburg, Urteil vom 21.11.2003 – 2 L 253/02; OVG Koblenz, NVwZ-RR 1992, 519).
Um sich die zur Erfüllung seiner Ordnungspflicht erforderlichen finanziellen Mittel zu beschaffen, ist es dem Vollstreckungsschuldner aber regelmäßig zuzumuten, etwa sein Grundstückseigentum jedenfalls dann einzusetzen, wenn er das einzusetzende Grundstück nicht bewohnt und er es auch sonst nicht für seine Lebensführung benötigt (vgl. VGH München, Beschluss vom 29.07.2002 – 20 ZB 02.1265; Beschluss vom 25.03.1999 – 20 ZS 99.784).“
(OVG Münster aaO)
Die Kl. ist nicht mittellos. Nach dem von ihr vorgelegten Einkommensteuerbescheid für 2011 erzielten sie und ihr Ehemann in jenem Jahr Einkünfte in Höhe von insgesamt 22.380,00 EUR. Darüber hinaus kann – und muss – die Kl. grundsätzlich das Grundstück X., das sie nicht bewohnt und auf das sie offenbar auch sonst für ihre Lebensführung nicht angewiesen ist, einsetzen, um die Abrisskosten aufzubringen.
„Diese Einkommens- und Vermögenslage ermöglicht es der Kl. prognostisch, die von der Beseitigungsverfügung vom 11.11.2010 erfassten baulichen Anlagen mit eigenen finanziellen Mitteln abzubrechen bzw. für die Erfüllung dieser Ordnungspflicht Sorge zu tragen. Dass es ihr insgesamt unzumutbar sei, ihr Grundstückseigentum einzubringen, um die Kosten der Abrissmaßnahme zu bestreiten, hat die Kl. nicht vorgetragen. Hierzu hätte Anlass bestanden, nachdem das VG Angaben zum Wert der Grundeigentums und seiner Belastungen verlangt hat.“ (OVG Münster aaO)
Durchgreifende Bedenken gegen die Geeignetheit bestehen daher nicht.

2. Erforderlichkeit
Das Zwangsgeld müsste auch erforderlich sein. Erforderlich ist eine Maßnahme, wenn es kein milderes Mittel gleicher Eignung gibt. Als einzig sonst geeignet erscheinendes Zwangsmittel zur Durchsetzung einer Beseitigungsverfügung kommt die Ersatzvornahme in Betracht. Diese stellt jedoch kein milderes Zwangsmittel dar, so dass auch von der Erforderlichkeit des Zwangsgeldes ausgegangen werden. Gegen die Höhe des Zwangsgeldes wendet die Klägerin sich nicht.

3. Angemessenheit
Auch unter Berücksichtigung der Mittel-Zweck-Relation erscheint die Verhängung des Zwangsgeldes insgesamt verhältnismäßig.

V. Richtiger Adressat
Als aus der Ordnungsverfügung Verpflichtete ist die Klägerin auch die richtige Adressatin.

VI. Ordnungsgemäße Androhung
Bedenken hinsichtlich der Einhaltung der Vorgaben von § 63 VwVG NW bestehen nicht. Insbesondere wird die Zwangsgeldandrohung schriftlich und mit angemessener Fristsetzung erfolgt sein. Zudem ist mit dem Zwangsgeld ein bestimmtes Zwangsmittel angegeben und dieses selbst wohl auch in bestimmter Höhe bezeichnet. Von einer Zustellung der Androhung kann ausgegangen werden. Eine vorherige Anhörung war nach § 28 II Nr. 5 VwVfG nicht erforderlich.

VII. Ergebnis
Die Androhung des Zwangsgeldes ist damit rechtmäßig erfolgt.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Juni 2014