ZDF-Staatsvertrag, Verstoß gegen Art. 5 I 2 GG

  1. Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit (Art. 5 I 2 GG) verlangt für die institutionelle Ausgestaltung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten eine durchgehende Orientierung am Grundsatz der Vielfaltsicherung und eine konsequente Begrenzung des Anteils staatlicher und staatsnaher Mitglieder in den Aufsichtsgremien.
  2. Der ZDF-Staatsvertrag genügt diesem Maßstab nur teilweise.

BVerfG; Urteil vom 25.03.2014 – 1 BvF 1/11 und 1 BvF 4/11

Examensrelevanz: §§ – Klausuren mit (auch) verfassungsrechtlicher Aufgabenstellung knüpfen häufig an Art. 5 I GG, so dass – auch für das 2. Examen – Kenntnisse über den Schutzbereich und die Rechtfertigungsmöglichkeiten vorhanden sein sollte.

Relevante Rechtsnormen: Art. 5 I 2 GG (Pressefreiheit)

Fall: Laut ZDF-Staatsvertrag gibt es neben dem Intendanten, der die Geschäfte der Anstalt leitet, zwei interne Aufsichtsgremien, den 77-köpfigen Fernsehrat und den 14-köpfigen Verwaltungsrat. Zu den Aufgaben des Fernsehrats zählen u.a. der Erlass von allgemein-abstrakt formulierten Programmrichtlinien und die Überwachung und Beratung des Intendanten. Außerdem wählt der Fernsehrat den Intendanten, wofür ein Quorum von 3/5 seiner Mitglieder erforderlich ist. Der Verwaltungsrat überwacht die Tätigkeit des Intendanten im Hinblick auf die Geschäftsführung. Verschiedene vermögensrelevante Geschäfte des Intendanten sowie die Bestellung der Direktoren stehen ebenfalls unter dem Vorbehalt der Zustimmung durch den Verwaltungsrat.
Die Antragsteller machen im Wesentlichen geltend, dass sich in den beiden Aufsichtsgremien ein zu großer Anteil von Staatsvertretern und staatsnahen Personen befinde und dies gegen das in Art. 5 I 2 GG gewährleistete Gebot der Staatsferne des Rundfunks verstoße.
Im Fernsehrat seien bei Einrechnung der Parteivertreter und der Vertreter der kommunalen und funktionalen Selbstverwaltung bereits 35 von 77 Personen (45%) unmittelbar dem Staat zuzurechnen. Auch im Verwaltungsrat seien bereits sechs von 14 Mitgliedern (43%) unmittelbar dem Staat zuzurechnen; insbesondere bezüglich des Einvernehmens der Berufung der Direktoren bildeten damit auch hier diese allein eine Sperrminorität. Darüber hinaus befänden sich unter den vom Fernsehrat zu bestellenden acht weiteren Mitgliedern des Verwaltungsrats mehrere Träger von Staats- oder Parteifunktionen.
Das ZDF und die Regierungen einiger Bundesländer machen geltend, dass man die Vertreter des Staats nicht schematisch zusammenrechnen dürfe. Eine einseitige Beeinflussung sei ausgeschlossen, zumal der Anteil der staatlichen Vertreter jedenfalls unter 50% liege. Bei Entscheidungen, die der qualifizierten Mehrheit unterlägen, hätten die staatlichen Vertreter erst recht keine Gestaltungsmehrheit, sondern seien auf Kompromisse angewiesen.

Das BVerfG ist in seiner Entscheidung zu dem Ergebnis gekommen, dass die konkrete Ausgestaltung im ZDF-Staatsvertrag gegen Art. 5 I 2 GG verstößt.
„Der in Art. 5 I 2 GG enthaltene Auftrag zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zielt auf eine Ordnung, die sicherstellt, dass die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk möglichst breit und vollständig Ausdruck findet. Die Ausgestaltung dieser Ordnung ist Aufgabe des Gesetzgebers, der dabei einen weiten Gestaltungsspielraum hat.
Die Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten sind von Verfassungs wegen am Ziel der Vielfaltsicherung auszurichten. Sie stehen in enger Wechselwirkung mit der Grundentscheidung des Gesetzgebers für eine duale Rundfunkordnung.
In dieser Ordnung hat der öffentlich-rechtliche Rundfunk zu inhaltlicher Vielfalt beizutragen, wie sie allein über den freien Markt nicht gewährleistet werden kann. Sein Auftrag beschränkt sich nicht auf eine Mindestversorgung oder auf ein Ausfüllen von Lücken und Nischen, die von privaten Anbietern nicht abgedeckt werden, sondern erfasst die gesamte Breite des klassischen Rundfunkauftrags.
Die Zusammensetzung der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zu erfassen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf zu achten, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden.
Der ZDF-Staatsvertrag genügt diesem Maßstab nur teilweise. Entgegen der derzeitigen Rechtslage ist der Anteil staatlicher und staatsnaher Personen im Fernseh- und im Verwaltungsrat auf ein Drittel zu begrenzen. Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive dürfen auf die Auswahl der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben; auch sind Inkompatibilitätsregelungen zu schaffen, die ihre Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleisten. Die persönliche Unabhängigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung ist dadurch zu sichern, dass die Gremienmitglieder weisungsfrei gestellt werden und nur aus wichtigem Grund abberufen werden dürfen. Zudem muss ein Mindestmaß an Transparenz über die Arbeit der Aufsichtsgremien hergestellt werden. Die Länder sind verpflichtet, bis spätestens zum 30. Juni 2015 eine verfassungsgemäße Neuregelung zu treffen.“ (BVerfG aaO)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) April 2014