Zulässigkeit der Beobachtung von Abgeordneten durch den Verfassungsschutz

In der Beobachtung eines Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes liegt ein Eingriff in die sich aus Art. 38 I 2 GG ergebende Freiheit des Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle („freies Mandat“).

Dieser Eingriff kann im Einzelfall zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gerechtfertigt sein, unterliegt aber strengen Verhältnismäßigkeitsanforderungen und bedarf einer Rechtsgrundlage, die den Grundsätzen des Gesetzesvorbehalts genügt.

BVerfG in BayVBl 2014, 434; Urteil vom 17.09.2013 – 2 BvR 2436/10 u. 2 BvE 6/08

Examensrelevanz: §§§§ – Die langjährige Beobachtung des früheren Bundestagsabgeordneten und heutigen Vorsitzenden der Linksfraktion im Thüringer Landtag, Bodo Ramelow, durch Behörden des Verfassungsschutzes hat große Beachtung und eine umfangreiche Darstellung in der Presse gefunden. Die Entscheidung des BVerfG ist aber auch für das Examen von großer Bedeutung, da die Bedeutung des freien Mandats und die (restriktiv auszulegende) Möglichkeit seiner Einschränkung sehr genau dargestellt wird.

Relevante Rechtsnormen: Art. 38 I 2 GG


I. Art. 38 I 2 GG etabliert einen spezifischen Kontrollzusammenhang zwischen Bundestag und Bundesregierung als zentrales Bindeglied zwischen Gewaltenteilung und Demokratieprinzip (vgl. Möllers JZ 2011, 48; Gusy ZRP 2008, 36). Dieser Kontrollzusammenhang geht von den gewählten Abgeordneten aus; er verläuft mit dem demokratischen Legitimationsstrang vom Deutschen Bundestag hin zur Bundesregierung, nicht hingegen umgekehrt von der Regierung zum Parlament. Während die Kontrolle von Regierung und Verwaltung zum Kernbereich der parlamentarischen Aufgaben gehört, das parlamentarische Regierungssystem mithin grundlegend durch die Kontrollfunktion des Parlaments geprägt ist (vgl. BVerfGE 67, 100 [130] = NJW 1984, 2271), wird das Parlament seinerseits durch andere Verfassungsorgane nicht in vergleichbarer Weise kontrolliert (vgl. aber zur allgemeinen wechselseitigen Gewaltenkontrolle BVerfGE 95, 1 = NJW 1997, 383 = NVwZ 1997, 261 m. w. Nachw.). Eine demokratische „Kontrolle“ des Parlaments erfolgt vor allem durch die Wähler, die im Akt der Wahl gem. Art. 38 I 1 GG die Konsequenz aus ihrer Beurteilung der Tätigkeit von regierender Mehrheit und Opposition ziehen.

II. Gleichwohl sind die einzelnen Abgeordneten nicht von vornherein jeder exekutiven Kontrolle entzogen; diese ist jedoch in erster Linie eine eigene Angelegenheit des Deutschen Bundestages, der dabei im Rahmen der Parlamentsautonomie handelt.
Das Grundgesetz statuiert deshalb in den von ihm geregelten Fällen von Maßnahmen gegen Abgeordnete ausdrücklich ein Genehmigungserfordernis für den Zugriff der Exekutive auf einen Abgeordneten (vgl. Art. 46 II–IV GG) und errichtet damit prozedurale Hindernisse, die nicht nur dem Schutz des einzelnen Abgeordneten, sondern, vermittelt durch diesen Schutz, in erster Linie der Wahrung der Parlamentsautonomie dienen (vgl. BVerfGE 102, 224 = NJW 2000, 3771; BVerfGE 104, 310 = NJW 2002, 1111 = NVwZ 2002, 1102). Das Parlament entscheidet dabei grds. in eigener Verantwortung, ob es die Genehmigung erteilt oder versagt. Kern dieser politischen Entscheidung ist eine Interessenabwägung zwischen den Belangen des Parlaments und den anderen Hoheitsträgern aufgegebenen Gemeinwohlbelangen, wobei dem Bundestag ein weiter Entscheidungsspielraum zukommt (vgl. BVerfGE 80, 188 = NJW 1990, 373 = NVwZ 1990, 253; BVerfGE 84, 304 = NJW 1991, 2474 = NVwZ 1991, 977; BVerfGE 104, 310 = NJW 2002, 1111 = NVwZ 2002, 1102). Auch die Überprüfung eines Abgeordneten auf eine Tätigkeit für den Staatssicherheitsdienst der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik erfolgt vor dem Hintergrund der davon berührten Parlamentsautonomie ausschließlich durch das Parlament selbst, und zwar im Rahmen einer Kollegialenquete auf Grund einer speziellen Rechtsgrundlage im Abgeordnetengesetz (§ 44 c II AbgG; zum inhaltsgleichen § 44 b II AbgG a. F., vgl. BVerfGE 94, 351 = NJW 1996, 2720 = NVwZ 1996, 1197; BVerfGE 99, 19 = NJW 1998, 3042).

III. Die Freiheit des Mandats ist aber nicht schrankenlos gewährleistet, sondern kann durch andere Rechtsgüter von Verfassungsrang begrenzt werden.
Anerkannte Rechtsgüter in diesem Sinne sind insbes. die Repräsentationsfunktion und die Funktionsfähigkeit des Parlaments (vgl. BVerfGE 80, 188 = NJW 1990, 373 = NVwZ 1990, 253; BVerfGE 84, 304 = NJW 1991, 2474 = NVwZ 1991, 977; BVerfGE 96, 264 = NJW 1998, 3037; BVerfGE 99, 19 = NJW 1998, 3042; BVerfGE 112, 118 = NJW 2005, 203 = NVwZ 2005, 437; BVerfGE 118, 277 = NVwZ 2007, 916 = NJW 2008, 49; BVerfGE 130, 318 = NVwZ 2012, 495 = NJW 2012, 1419).

1. Der Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung kann ein Grund für die zulässige Beschränkung verfassungsrechtlich geschützter Güter sein.
In der Rspr. des BVerfG ist anerkannt, dass eine Beschränkung von Freiheitsrechten zum Schutz der freiheitlichen demokratischen Grundordnung zulässig sein kann, weil das Grundgesetz sich für eine streitbare Demokratie entschieden hat (vgl. BVerfGE 5, 85 = NJW 1938, 1393; BVerfGE 13, 46 = RzW 1961, 375; BVerfGE 28, 36 = NJW 1970, 1268; BVerfGE 30, 1 = NJW 1971, 275). Verfassungsfeinde sollen nicht unter Berufung auf Freiheiten, die das Grundgesetz gewährt, die Verfassungsordnung oder den Bestand des Staates gefährden, beeinträchtigen oder zerstören dürfen (vgl. Art. 9 II, 18, 21 GG).“ (BVerfG aaO)

2. Die Voraussetzungen für die Zulässigkeit des Eingriffs müssen hinreichend klar und bestimmt geregelt sein (vgl. BVerfGE 128, 282 [317] = NJW 2011, 2113).
„Der Gesetzgeber ist gehalten, seine Vorschriften so bestimmt zu fassen, wie dies nach der Eigenart der zu ordnenden Lebenssachverhalte mit Rücksicht auf den Normzweck möglich ist (vgl. BVerfGE 49, 168 = NJW 1978, 2446; BVerfGE 59, 104 = NJW 1982, 1275; BVerfGE 78, 205 = NJW 1988, 2593 = NVwZ 1988, 1017; BVerfGE 103, 332 = NVwZ-RR 2002, 81; BVerfGE 128, 282 = NJW 2011, 2113). Die Betroffenen müssen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten daran ausrichten können (vgl. BVerfGE 103, 332 = NVwZ-RR 2002, 81; BVerfGE 113, 348 = NJW 2005, 2603; BVerfGE 128, 282 = NJW 2011, 2113), und die gesetzesausführende Verwaltung muss für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden (vgl. BVerfGE 110, 33 = NJW 2004, 2213 = NVwZ 2004, 1223; BVerfGE 113, 348 = NJW 2005, 2603; BVerfGE 128, 282 = NJW 2011, 2113).
Die notwendige Bestimmtheit fehlt aber nicht schon deshalb, weil eine Norm auslegungsbedürftig ist (vgl. BVerfGE 45, 400 = NJW 1977, 1723; BVerfGE 117, 71 = NJW 2007, 1933; BVerfGE 128, 282 = NJW 2011, 2113; st. Rspr.). Dem Bestimmtheitserfordernis ist vielmehr genügt, wenn die Auslegungsprobleme mit herkömmlichen juristischen Methoden bewältigt werden können (vgl. BVerfGE 17, 67 = NJW 1963, 1915; BVerfGE 83, 130 = NJW 1991, 1471 = NVwZ 1991, 663; BVerfGE 127, 335). Es ist in erster Linie Aufgabe der Rechtsanwendungsorgane, Zweifelsfragen zu klären (vgl. BVerfGE 31, 255 = NJW 1971, 2167; BVerfGE 127, 335) und Auslegungsprobleme mit den herkömmlichen Mitteln juristi-scher Methode zu bewältigen (vgl. BVerfGE 83, 130 = NJW 1991, 1471 = NVwZ 1991, 663; BVerfGE 127, 335 m. w. Nachw.).“ (BVerfG aaO)

3. Diese Grundsätze gelten auch für die wesentlichen Regelungen über die Ausübung des Mandats durch die gewählten Abgeordneten des Deutschen Bundestages und die Bestimmung des Verhältnisses des freien Mandats der demokratisch gewählten Abgeordneten einerseits und des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung andererseits.
„Die danach zu treffende Abwägung zwischen den Interessen des Parlaments und des gewählten Abgeordneten einerseits sowie der im Sinne der „streitbaren Demokratie“ agierenden Exekutive andererseits, die „Synthese aus ‚streitbarer Demokratie‘ und der Idee des auf gegenseitige Toleranz angelegten parlamentarisch-demokratischen Rechtsstaats“ (Stern, Das StaatsR der BRep. Dtschld. I, 2. Aufl. [1984], S. 207 f.), bedürfen, auch soweit es um die Beobachtung von Abgeordneten durch Behörden des Verfassungsschutzes geht, einer Entscheidung des parlamentarischen Gesetzgebers. Das Parlament muss selbst die wesentliche Entscheidung treffen, ob es eine Beobachtung seiner Mitglieder – im Rahmen des verfassungsrechtlich Erlaubten – zulässt oder nicht und unter welchen Voraussetzungen dies der Fall sein soll.“ (BVerfG aaO)

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) August 2014