Zulässigkeit von Äußerungen eines Amtsträgers im Wahlkampf

  1. Die amtlichen Äußerungen eines Amtsträgers sind dem Gebot parteipolitischer Neutralität verpflichtet, das aus dem Demokratieprinzip (Art. 74 I RhPfVerf.), den Wahlrechtsgrundsätzen der Wahlfreiheit und Wahlgleichheit (Art. 50 I 1 und 76 I RhPfVerf.) sowie dem den politischen Parteien zuerkannten verfassungsrechtlichen Status und ihrem daraus folgenden Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 GG i.V.m. Art. 17 I RhPfVerf.) folgt.
  2. Amtsträger dürfen in amtlicher Eigenschaft keine Wahlempfehlung aussprechen, und zwar grundsätzlich weder positiver noch negativer Art.
  3. Das Neutralitätsgebot gilt aber nur für amtliche Äußerungen. Die Inhaber staatlicher Ämter dürfen nicht nur als Wähler an der Wahl teilnehmen, sondern sich als Bürger wie jeder andere insbesondere auch mit Auftritten, Anzeigen oder Wahlaufrufen aktiv am Wahlkampf beteiligen. Das gilt grundsätzlich auch für die Inhaber herausgehobener staatlicher Ämter.
  4. Die Abgrenzung privater und amtlicher Äußerungen ist unter Würdigung aller tatsächlichen Umstände des Einzelfalles vorzunehmen. Kann dabei eine Äußerung aus der Perspektive eines mündigen, verständigen Wählers nicht eindeutig als amtlich identifiziert werden, so ist – auf Grund der Bedeutung der Meinungsfreiheit aus Art. 10 I RhPfVerf. – im Zweifel davon auszugehen, dass es sich um eine private Äußerung handelt.

RhPfVerfGH; Beschluss vom 21.05.2014 – VGH A 39/14

Examensrelevanz: §§ – Wahlrechtsgrundsätze werden immer mal wieder abgeprüft, vorrangig im ersten Staatsexamen.

Relevante Rechtsnormen: Art. 50 I 1 RhPfVerf., Art. 21 GG i.V.

Fall:  Die Ast. sah sich als Landesverband der NPD durch eine Äußerung der Ag. – die Ministerpräsidentin des Landes Rheinland-Pfalz ist – im Vorfeld der Europa- und Kommunalwahlen in Rheinland-Pfalz am 25.05.2014 in ihren verfassungsmäßigen Rechten verletzt. Die Ast. tritt mit zugelassenen Wahlvorschlägen zur Europawahl am 25.05.2014 und zu der am selben Tag stattfindenden Kommunalwahl in Rheinland-Pfalz auch in der Stadt P. an. Am 23.04.2014 fand in einer Sportgaststätte (X.) in P. eine Veranstaltung unter dem Motto „Politik trifft Sport“ statt, zu welcher die Vorsitzende des Stadtverbandes P. der Sozialdemokratischen Partei Deutschlandes (SPD) eingeladen hatte. Im Rahmen der Veranstaltung fand eine Fragerunde statt, bei welcher ein ehemaliger Radioredakteur und SPD-Stadtratskandidat Fragen an den amtierenden stellvertretenden Vorsitzenden der SPD-Fraktion im Stadtrat, an die Spitzenkandidatin des Landesverbandes Rheinland-Pfalz der SPD für die Europawahl und an die Ag. richtete. In einem Bericht über die Veranstaltung in der „P.–Zeitung“ vom 25.04.2014 wird ausgeführt, die Ag. habe geäußert, es müsse „alles daran gesetzt werden, um den Wiedereinzug der rechtsextremen NPD im Stadtrat zu verhindern“.
Die Ast. Erhob vor dem Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz eine Organklage und beantragte zugleich den Erlass einer einstweiligen Anordnung mit dem Inhalt, der Ast. vorläufig bis zu einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren zu untersagen, wörtlich oder sinngemäß dazu aufzurufen, dass alles daran gesetzt werden müsse, den Wiedereinzug der NPD in den P. Stadtrat zu verhindern. Wird der Antrag Erfolg haben?

I. Zulässigkeit des Antrags
Nach § 19a RhPfVerfGHG kann der Verfassungsgerichtshof (RhPfVerfGHG) einen streitigen Zustand durch einstweilige Anordnung vorläufig regeln, wenn dies zur Abwehr schwerer Nachteile, zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus einem anderen wichtigen Grund zum gemeinen Wohl dringend geboten ist.
„Dabei haben die Gründe, die für die Verfassungswidrigkeit der angegriffenen Handlung eines Verfassungsorgans vorgetragen werden, grundsätzlich außer Betracht zu bleiben, es sei denn, die Organklage erwiese sich von vornherein als unzulässig oder offensichtlich unbegründet (vgl. RhPfVerfGH, Beschl. v. 22.02.2006 – VGH A 5/06, BeckRS 2008, 00213; Beschl. v. 11.02.2008 – VGH A 32/07, BeckRS 2008, 32502; Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833). Der Erlass einer einstweiligen Anordnung im Organstreitverfahren bedeutet einen Eingriff des RhPfVerfGH in die Autonomie eines anderen Verfassungsorgans. Bei der Prüfung der Voraussetzungen des § 19 a RhPfVerfGHG ist deshalb grundsätzlich ein strenger Maßstab anzulegen. Der Erlass kann allein der vorläufigen Sicherung des streitigen organschaftlichen Rechts eines Ast. bis zur Entscheidung der Hauptsache dienen (vgl. entspr.: BVerfG, Beschl. v. 17.09.2013 – 2 BvE 4/13, BeckRS 2013, 56025 m.w.N.).“ (RhPfVerfGH aaO)

II. Begründetheit des Antrags
Die Begründetheit des Antrags setzt daher voraus, dass die in der Hauptsache erhobene Organklage weder von vornherein unzulässig noch offensichtlich unbegründet ist.

1. Zulässigkeit der Organklage
Die Organklage ist in Art. 130 I 2 RhPfVerf vorgesehen, wenn andere in der Geschäftsordnung des Verfassungsorgans mit eigenen Rechten ausgestattete Beteiligte die Verletzung ihrer Rechts durch ein anderes Verfassungsorgan rügen.

a) zulässiger Antragsgegner
Die Ministerpräsidentin ist nach Art. 98 I RhPfVerf Verfassungsorgan und damit taugliche Antragsgegnerin.

b) Antragsberechtigung der NPD
„[Die] Ast. [ist] als politische Partei, die sich auf ihre Rechte aus Art. 21 I GG i.V.m. Art. 17 I RhPfVerf. (Chancengleichheit) und aus Art. 21 I i.V.m. Art. 76 I RhPfVerf. (Wahlrechtsgrundsätze) beruft, im Organstreitverfahren gem. Art. 130 I 2 RhPfVerf. als durch die Landesverfassung mit eigenen Rechten ausgestattete „andere Bet.“ antragsberechtigt (vgl. RhPfVerfGH, Urt. v. 27.11.2007 – VGH A 22/07, VGH O 27/07, AS 35, 263 [266]; s. auch: RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833 m.w.N.).“ (RhPfVerfGH aaO)

c) statthafte Antragsart
Die Organklage ist grundsätzlich die statthafte Antragsart, wenn ein Verfassungsorgan die Verletzung von Verfassungsrechten durch ein anderes Verfassungsorgan rügt.
„Die Organklage vor dem RhPfVerfGH wird auch nicht durch die Sonderregelung des Wahlprüfungsverfahrens in Art. 82 RhPfVerf. und §§ 48 ff. RhPfKommunalwahlgesetz ausgeschlossen. Denn beide Verfahren haben unterschiedliche Begehren zum Gegenstand. Zwar kann die Rüge einer unzulässigen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf auch im Wahlprüfungsverfahren erhoben werden. Die Ast. erstrebt aber nicht eine Entscheidung über die Gültigkeit der Kommunalwahlen 2014. Sie rügt vielmehr die Verfassungswidrigkeit einer Äußerung eines Verfassungsorgans des Landes im Vorfeld dieser Wahlen. Die Entscheidung hierüber obliegt dem RhPfVerfGH.“ (RhPfVerfGH aaO)
Die Organklage ist daher zulässig.

2. Begründetheit der Organklage
Die Organklage ist offensichtlich begründet, wenn die Ag. durch ihre Äußerung im Rahmen der Veranstaltung „Politik trifft Sport“ am 23.04.2014 in unzulässiger Weise in den laufenden Kommunalwahlkampf eingegriffen hat.

a) Zulässigkeit regierungsamtlicher Äußerungen im Wahlkampf
„Die landesverfassungsrechtlichen Grenzen regierungsamtlicher Äußerungen im Wahlkampf leiten sich unmittelbar aus dem Demokratieprinzip des Art. 74 I RhPfVerf. ab (vgl. dazu bereits in Bezug auf Bundestagswahlen: RhPfVerfGH, NVwZ 2007, 200 = AS 33, 367 [381]) sowie – im Hinblick auf die hier in Rede stehenden Kommunalwahlen – aus den dieses näher ausgestaltenden Wahlrechtsgrundsätzen der Wahlfreiheit und der Wahlgleichheit (Art. 50 I 1 und Art. 76 I RhPfVerf.) sowie dem den politischen Parteien zuerkannten verfassungsrechtlichen Status und ihrem daraus folgenden Recht auf Chancengleichheit (Art. 21 I GG i.V.m. Art. 17 I RhPfVerf.).
In einer demokratischen Verfassungsordnung muss sich die Willensbildung des Volkes frei, offen und unreglementiert vollziehen (RhPfVerfGH, Beschl. v. 4.4.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833; auch: BVerfGE 20, 56 [98 f.] = NJW 1966, 1499; BVerfGE 44, 125 [139] = NJW 1977, 1054; BVerfGE 69, 315 [346] = NJW 1985, 2395 = NVwZ 1985, 898 Ls.).“
(RhPfVerfGH aaO)
Allerdings ist nicht jede staatliche Einwirkung auf die – vorbehaltlos gewährleistete – freie Willensbildung des Wählers ausgeschlossen. Sie kann durch einen besonderen, sie verfassungsrechtlich legitimierenden Grund gerechtfertigt werden (RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833 m.w.N.).
„Unbedenkliche inhaltliche Einwirkungen auf die politische Willensbildung der Bürgerinnen und Bürger enthält danach vor dem Hintergrund des Demokratieprinzips aus Art. 74 I RhPfVerf. grundsätzlich die allgemeine Öffentlichkeitsarbeit von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften (vgl. RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833). Zum Gelingen repräsentativer Demokratie bedarf es der Teilhabe der Bürger an ihren Entscheidungsprozessen. Der Prozess der politischen Willensbildung im demokratischen Staat vollzieht sich dabei nicht einseitig vom Volk hin zu den staatlichen Organen, sondern erfordert eine ständige Rückkopplung zwischen Staatsorganen und Volk. Eine Teilnahme von Regierung und gesetzgebenden Körperschaften am öffentlichen Diskurs ist deshalb grundsätzlich nicht nur verfassungsrechtlich zulässig, sondern auch notwendig.“ (RhPfVerfGH aaO)

b) Grenzen regierungsamtlicher Äußerungen im Wahlkampf
Allerdings müssen sich die amtlichen Äußerungen eines Verfassungsorgans innerhalb des diesem von der Landesverfassung zugewiesenen Aufgaben- und Zuständigkeitsbereichs halten, sind dem Gebot parteipolitischer Neutralität verpflichtet.
„Der genaue Verlauf der Grenzen zwischen gerechtfertigten und unzulässigen staatlichen Einwirkungen auf die politische Willensbildung des Volkes richtet sich dabei jeweils im Einzelfall nach dem formalen oder inhaltlichen Charakter der Einwirkung, nach ihrer Intensität sowie der zeitlichen und räumlichen Nähe zum eigentlichen Wahlakt (vgl. RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833).
Strengere Anforderungen gelten insbesondere während des Wahlkampfes. Den staatlichen Organen ist eine im Verhältnis zur zeitlichen Nähe des Wahltermins graduell ansteigende Zurückhaltungspflicht auferlegt. In Vorwahlzeiten unterliegen staatliche Einwirkungen auf die Willensbildung des Volkes dem Gebot äußerster Zurückhaltung (vgl. RhPfVerfGH, NVwZ 2007, 200; BVerfGE 44, 125 [151 ff.]; BVerfGE 63, 230 [244 f.]. Den staatlichen Organen ist es dabei insbesondere verwehrt, sich in amtlicher Funktion im Hinblick auf Wahlen mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie unter Einsatz staatlicher Mittel zu unterstützen oder zu bekämpfen, insbesondere durch Werbung die Entscheidung des Wählers zu beeinflussen (vgl. RhPfVerfGH, NVwZ 2002, 78; NVwZ 2007, 200; RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833; BVerfGE 44, 125 [147]). Eine ihren Anspruch auf die Gleichheit ihrer Wettbewerbschancen beeinträchtigende Wirkung kann deshalb für eine Partei von der Kundgabe negativer Werturteile über ihre Ziele und Betätigungen ausgehen (vgl. BVerfGE 40, 287 [293] = NJW 1976, 38; BVerfG, Beschl. v. 17.09.2013 – 2 BvE 4/13, BeckRS 2013, 56025).“ (RhPfVerfGH aaO)
Die Rücksicht auf einen freien und offenen Prozess der Meinungsbildung sowie auf die Chancengleichheit der Bewerber verbietet es staatlichen und anderen hoheitlichen Organen, sich vor Wahlen in amtlicher Funktion mit politischen Parteien oder Wahlbewerbern zu identifizieren und sie als Amtsträger zu unterstützen oder zu bekämpfen. Die Inhaber entsprechender staatlicher Ämter dürfen deshalb in amtlicher Eigenschaft keine Wahlempfehlung aussprechen und zwar grundsätzlich weder positiver noch negativer Art.

c) Wahrnehmung privater Rechts durch Amtsträger auch im Wahlkamp
„Das Neutralitätsgebot gilt aber nur für amtliche Äußerungen. Die Inhaber staatlicher Ämter dürfen sich als Bürger wie alle anderen Bürgerinnen und Bürger aktiv am Wahlkampf beteiligen (vgl. RhPfVerfGH, NVwZ 2002, 78 = AS 29, 207 [213]; s. auch: BVerfGE 44, 125 [141] = NJW 1977, 1054; BVerfGE 63, 230 [243]; BVerwGE 104, 323 [326] = NVwZ 1997, 1220; BVerwG, NVwZ 1992, 795; NVwZ 2001, 928). Wie jeder andere Bürger dürfen sie sich insbesondere mit Auftritten, Anzeigen oder Wahlaufrufen aktiv am Wahlkampf beteiligen (vgl. BVerwGE 104, 323 [326] Rn. 4 = NVwZ 1997, 1220; BVerwG, NVwZ 2001, 928).
Ihr persönliches, individuelles Recht zur aktiven Teilnahme am Wahlkampf umfasst daher auch und gerade das Recht, für die Wahl der „eigenen“ oder gegen die Wahl einer konkurrierenden Partei einzutreten. Zulässig sind daher solche Äußerungen eines Amtsinhabers, die dieser als politisch engagierter Bürger tätigt, welcher zugleich ein öffentliches Amt innehat, das er aber nicht zu verleugnen braucht (vgl. bereits: BVerwG, Beschl. v. 29.05.1973 – VII B 27/73 = DÖV 1974, 388). Diese Grundsätze gelten grundsätzlich auch für die Inhaber herausgehobener staatlicher Ämter (vgl. entspr. zu Mitgliedern der Bundesregierung bereits: BVerfGE 63, 230 [243]; BVerfGE 44, 125 [141] = NJW 1977, 1054), deren parteipolitische Rückanbindung – wie im Falle von Regierungsmitgliedern – nach der Wertung des Art. 21 GG im Übrigen von der Verfassung gewollt ist.“
(RhPfVerfGH aaO)

d) Abgrenzungskriterien
Die Abgrenzung ist durch Würdigung aller tatsächlichen Umstände des Einzelfalls vorzunehmen.

aa) formale Kriterien für Handeln in Amtsträgereigenschaft
Zunächst kommt es auf formale Aspekte an, an denen zu erkennen sein kann, ob jemand in staatlicher Funktion auftritt.
„Danach ist eine Äußerung amtlich, wenn sie ausdrücklich in amtlicher Eigenschaft erfolgt, etwa im Falle eines an „unsere Bevölkerung“ gerichteten Wahlaufrufs, der z.B. mit den Worten „Wir Bürgermeister“ beginnt (BVerwGE 104, 323 = NVwZ 1997, 1220).
Des Weiteren spricht es für den amtlichen Charakter einer Äußerung eines Amtsträgers, wenn sie unter Ausnutzung von Möglichkeiten erfolgt, die ausschließlich dem Amtsinhaber zur Verfügung stehen (vgl. Oebbecke, NVwZ 2007, 30 f.).
Für eine amtliche Äußerung kann zudem der äußere, organisatorische Rahmen sprechen.“
(RhPfVerfGH aaO)
Allerdings reicht die bloße Verwendung einer Amtsbezeichnung ohne Hinzutreten weiterer Umstände nicht aus, da die Amtsbezeichnung kein geeignetes Indiz für die Feststellung eines amtlichen Charakters einer Äußerung ist.
„Staatliche Funktionsträger [müssen] ihr Amt auch in privaten Zusammenhängen nicht verleugnen (vgl. bereits: BVerwG, DÖV 1974, 388) und [sind] daher befugt, ihre Amtsbezeichnung auch privat zu führen (vgl. auch: BayVerfGH, NVwZ-RR 1994, 529 [533]; OVG Lüneburg, Urt. v. 26.03.2008 – 10 LC 203/07, BeckRS 2008, 34713; VGH Kassel, NVwZ 2006, 610 f.; OVG Lüneburg, Beschl. v. 29.01.2009 – 10 LA 316/08, BeckRS 2009, 31273).“ (RhPfVerfGH aaO)

bb) inhaltliche Kriterien
Allerdings kann sich die amtliche Zuordnung einer Äußerung auch aus inhaltlichen Kriterien ergeben. So liegt ein Handeln in Amtsträgereigenschaft vor, wenn der Inhaber eines entsprechenden Amtes das ihm auf Grund seiner amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihm kraft seines Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise nutzt, die mit seiner der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar ist.
„Eine solche Ausnutzung von Möglichkeiten, die das Amt eröffnet, wird demnach anzunehmen sein, wenn ein anderer Bürger eine solche Aussage nicht hätte treffen können (vgl. Studenroth, AöR 125 [2000], 257 [275, 278]). Kann eine Äußerung unter Berücksichtigung dieser Maßstäbe aus der Perspektive eines mündigen, verständigen Wählers (vgl. RhPfVerfGH, Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833 m.w.N.) hingegen nicht eindeutig als amtlich identifiziert werden, so ist – auf Grund der Bedeutung der Meinungsfreiheit aus Art. 10 RhPfVerf. – im Zweifel davon auszugehen, dass es sich um eine private Äußerung gehandelt hat (so auch: BayVerfGH, NVwZ-RR 1994, 529 [533]).“ (RhPfVerfGH aaO)

e) Anwendung auf den Fall
Fraglich ist, wie die Äußerung der Ag. am 23.04.2014, es müsse alles daran gesetzt werden, um den Wiedereinzug der rechtsextremen NPD in den Stadtrat zu verhindern, vor diesem Hintergrund zu werten ist.
„Die Ag. hat sich dabei nicht in amtlicher Funktion als Ministerpräsidentin und damit als ranghöchste Repräsentantin des Landes Rheinland-Pfalz (Art. 98, Art. 101 ff. RhPfVerf.; s. RhPfVerfGH, NVwZ 2007, 200 = AS 33, 376 [381]) geäußert, sondern in ihrer privaten Eigenschaft als Mitglied der SPD und als politisch engagierte Bürgerin. Insoweit durfte sie am gesellschaftlichen Meinungskampf – unter dem Schutz des Grundrechts der Meinungsfreiheit aus Art. 10 RhPfVerf. und der Versammlungsfreiheit aus Art. 12 RhPfVerf. – wie jeder andere Bürger ihre Meinung zu einem aus ihrer Sicht wünschenswerten Ausgang der Kommunalwahlen in P. äußern. Die hierbei gezogenen Grenzen hat sie nicht überschritten. Insbesondere hat sie das ihr auf Grund ihrer amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihr kraft ihres Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten nicht in einer Weise genutzt, die mit ihrer der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar wäre.
Der nichtamtliche Charakter der hier zu beurteilenden Aussage folgt zunächst aus dem äußeren Rahmen, in dem sie getroffen wurde. Insoweit konnte an dem ausschließlich parteipolitischen Charakter der Teilnahme der Ag. an der Wahlkampfveranstaltung der Pirmasenser SPD aus der Sicht eines mündigen, verständigen Bürgers (vgl. RhPfVerfGH, , Beschl. v. 04.04.2014 – VGH A 15/14, A 17/14, BeckRS 2014, 49833 m.w.N.) kein Zweifel bestehen. [wird ausgeführt]“
(RhPfVerfGH aaO)
Die Äußerung der Ag. Weist daher schon bei einer Beurteilung anhand formaler Kriterien keinen amtlichen Charakter auf. Auch eine Würdigung ihres Inhalts ergibt keine hiervon abweichendes Ergebnis.
„Die Ag. hat bei ihrer Äußerung nicht das ihr auf Grund ihrer amtlichen Tätigkeit zufallende Gewicht und die ihr kraft ihres Amtes gegebenen Einflussmöglichkeiten in einer Weise genutzt, die mit ihrer der Allgemeinheit verpflichteten Aufgabe unvereinbar wäre. Die Äußerung, es müsse alles daran gesetzt werden, um den Wiedereinzug der rechtsextremen NPD in den Stadtrat zu verhindern, enthält keine Aussage, die einen besonderen Bezug zu der Amtsstellung der Ag. aufweist. Dementsprechend ist nicht erkennbar, dass die Ag. bei ihrer Äußerung ihre amtliche Autorität oder Beurteilungskompetenz in Anspruch genommen hätte. Im Gegenteil handelt es sich ersichtlich um eine wahlkampfbezogene Stellungnahme, zu der jeder andere politisch interessierte und engagierte Bürger ohne Weiteres im Stande gewesen wäre.“ (RhPfVerfGH aaO)
Es handelte sich damit um eine private Äußerung der Ag., welche den rechtlichen Rahmen nicht überschritt, so dass die Organklage offensichtlich unbegründet ist und damit auch die Voraussetzungen für den Erlass einer einstweiligen Anordnung nicht vorliegen.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) Oktober 2014