Zwangsgeldfestsetzung bei mehreren Zwangsgeldern

1. Für die Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 II Nr. 3 VwGO) muss dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art einer Klärung bedarf.
2. Dass ein Rechtsstreit in irgendeiner Form zur Klärung ungeklärter Rechtsfragen beitragen kann, reicht zur Zulassung des Rechtsmittels allein nicht aus.
3. Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung liegen vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so infrage gestellt wird, dass eine Änderung der Entscheidung zumindest möglich erscheint
4. Der Gesamtbetrag aus der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder kann die Höchstgrenze nach § 11 III VwVG bzw. nach den spezielleren Regelungen in anderen Gesetzen übersteigen.

VGH Kassel; Beschluss vom 28.01.2014 – 6 A 1875/13

Examensrelevanz: §§§ – Aufgaben mit Bezug zum Verwaltungsvollstreckungsrecht werden in beiden Examina nicht selten gestellt. Hier geht es allerdings um ein Sonderproblem, dass nicht so häufig relevant sein wird. Zudem werden Aussagen zur Zulassung der Berufung getroffen, die zum Standardwissen des 2. Staatsexamens gehören.

Relevante Rechtsnormen: § 11 VwVG, § 11 III VwVG, § 14 VwVG, § 124 II Nr. 3 VwGO

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Fall: Die Kl. ist eine ausländische Bank, die über das Internet in deutscher Sprache Bankleistungen anbot. Die Bekl. untersagte der Kl. diese Bankgeschäfte und gab ihr auf, über bestehende Konten bei Kreditinstituten in der Bundesrepublik Deutschland Auskunft zu erteilen. Widerspruch und Klage gegen die Verfügung blieben erfolglos. Mit Bescheid vom 23.09.2010 drohte die Bekl. der Kl. die Festsetzung eines Zwangsgelds von 100.000 Euro an und setzte mit Verfügung vom 24.01.2011 das Zwangsgeld in dieser Höhe fest. Gleichzeitig drohte die Behörde ein erneutes Zwangsgeld i.H.v. 150.000 Euro für den Fall an, dass die Kl. der Aufforderung weiterhin nicht nachkomme.
Da die Kl. gleichwohl die Auskunft verweigerte, setzte die Bekl. mit Bescheid vom 06.12.2011 das Zwangsgeld von 150.000 Euro fest und drohte die Festsetzung eines weiteren Zwangsgelds von 250.000 Euro an. Gegen diesen Bescheid legte die Kl. erfolglos Widerspruch ein und erhob am 16.07.2012 Klage, jedoch beschränkt auf die (erneute) Androhung des Zwangsgelds. Mit Urteil vom 01.07.2013 wies das VG (VG Frankfurt a. M., Urt. v. 01.07.2013 – 9 K 2364/12, BeckRS 2013, 56397) die Klage mit der Begründung ab, die Androhung eines weiteren, über die bislang schon festgesetzten (und teilweise beigetriebenen) Zwangsgelder von insgesamt 250.000 Euro hinausgehenden Zwangsgelds sei nicht fehlerhaft. Am 12.08.2013 hat die Kl. den Antrag auf Zulassung der Berufung gestellt. Sie macht die Zulassungsgründe der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache und der ernstlichen Zweifel an der Richtigkeit der Ent-scheidung geltend. Ist der zulässige Antrag begründet?
Der Antrag auf Zulassung der Berufung ist begründet, wenn einer der geltend gemachten Zulassungsgründe vorliegt.

I. Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache (§ 124 II Nr. 3 VwGO)
Für die Geltendmachung dieses Zulassungsgrundes muss dargetan werden, welche konkrete und in ihrer Bedeutung über den Einzelfall hinausgehende Rechtsfrage oder welche bestimmte und für eine Vielzahl gleichgelagerter Fälle bedeutsame Frage tatsächlicher Art im Berufungsverfahren geklärt werden soll und inwiefern diese Frage einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf.
Nicht ausreichend für die Bejahung der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache ist folglich, wenn im zur Entscheidung stehenden Verfahren eine rechtliche Frage aufgetreten ist, die bislang nicht oder – nach Ansicht des jeweiligen Ast. – nicht ausreichend in Literatur und Rechtsprechung geklärt ist. Im Hinblick hierauf kann eine von dem jeweiligen Ast. im Zulassungsantrag zur Frage der grundsätzlichen Bedeutung lediglich allgemein aufgeworfene rechtliche Problematik nicht dazu führen, die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache zu bejahen (VGH Kassel, NVwZ 2014, 533).“ (VGH Kassel aaO)
Fraglich ist daher, ob es über den konkreten Fall hinaus von Relevanz ist, ob mehrere auf Grund des § 17 S. 4 FinDAG und des § 13 VI 1 VwVG angedrohte Zwangsgelder in ihrer Summe die Höchstgrenze von 250.000 Euro überschreiten dürfen.
„Die Herausarbeitung der Bedeutung der Klärung für andere Verfahren ist im vorliegenden Fall deshalb von besonderer Relevanz, weil ausweislich der von der Kl. behaupteten fehlenden Rechtsprechung und Behandlung in der Literatur – was nicht zutrifft – die praktische Bedeutung einer Überschreitung der Höchstgrenze nach § 11 III VwVG oder in Fachgesetzen durch mehrere Zwangsgelder zweifelhaft erscheinen würde. Dass ein Rechtsstreit in irgendeiner Form zur Klärung ungeklärter Rechtsfragen beitragen kann, reicht – wie ausgeführt – zur Zulassung des Rechtsmittels allein nicht aus. Vielmehr muss der Beitrag in der Klärung einer durch den Einzelfall aufgeworfenen bestimmten Rechtsfrage bestehen.
Es ist aber darüber hinaus festzustellen, dass die von der Kl. aufgeworfene Frage sich auf Grund der gesetzlichen Vorschriften ohne die Durchführung eines Berufungsverfahrens in dem Sinne beantworten lässt, dass im Bereich der Finanzdienstleistungsaufsicht die Festsetzung von mehreren Zwangsgeldern zur Erzwingung von unvertretbaren Handlungen auch dann zulässig ist, wenn die Summe der Zwangsgelder die genannte Höchstgrenze überschreitet. Nach dem in § 17 FinanzdienstleistungsaufsichtsG (FinDAG) niedergelegten Grundsatz der Selbstvollstreckung kann die Bekl. ihre eigenen Verfügungen mit Zwangsmitteln nach den Bestimmungen des Verwaltungs-Vollstreckungsgesetzes (VwVG) durchsetzen, wobei die Höhe des Zwangsgeldes auf bis zu 250.000 Euro heraufgesetzt ist. Das Problem der im Einzelfall verbotenen Kumulation von Zwangsgeldandrohungen für Verbote (vgl. BVerwG, NVwZ 1998, 230) stellt sich dabei auf Grund der Sonderregelung in § 17 S. 2 FinDAG bereits nicht. Für Gebote der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, die durch bestandskräftig gewordene oder sofort vollziehbare Verwaltungsakte (§ 49 KreditwesenG) dem Pflichtigen auferlegt worden sind (vgl. § 6 VwVG), gilt indes, dass das Zwangsgeld in einer bestimmten Höhe nach pflichtgemäßem Ermessen festzusetzen ist, wobei die Androhung eines weiteren Zwangsgelds erst nach Festsetzung des vorherigen erfolgen darf. Bei beharrlichen Verstößen bzw. Uneinsichtigkeit des Pflichtigen können wiederholte Zwangsgelder bis zur Höchstgrenze erhöht werden (vgl. VGH Kassel, NVwZ-RR 2008, 782 = ESVGH 58, 235).“ (VGH Kassel aaO)
Allerdings könnte sich die Unzulässigkeit der Überschreitung der Höchstgrenze durch wiederholt angedrohte und festgesetzte Zwangsgelder aus dem Wortlaut in § 13 VI VwVG ergeben.
„Da die Festsetzung eines Zwangsgelds nicht Sanktionscharakter hat, sondern sichern soll, dass der Pflichtige dem Gebot oder Verbot auch nachkommt, ist entscheidend auf die Zweckerreichung abzustellen. Die Festsetzung eines Zwangsgelds oder die Vollstreckung ist erst einzustellen, wenn der Zweck der Maßnahme erreicht ist (§ 15 III VwVG). Dass das einzelne Zwangsgeld die jeweilige vom einschlägigen Gesetz vorgegebene Höchstgrenze nicht überschreiten darf, liegt auf der Hand, ist indes kein Maßstab zum Verständnis der Norm dahingehend, Zwangsgelder dürften insgesamt nur bis zur angegebenen Höhe festgesetzt werden.
Der Gesamtbetrag aus der Festsetzung mehrerer Zwangsgelder kann vielmehr die Höchstgrenze nach § 11 III VwVG bzw. nach den spezielleren Regelungen in anderen Gesetzen übersteigen, wenn sich der Pflichtige beharrlich weigert, dem Gebot oder Verbot nachzukommen (vgl. Engelhardt/App, VwVG/VwZG, 8. Aufl. 2008, § 13 Rn. 11; ebenso: OVG Münster, NVwZ-RR 1993, 671; OVG Lüneburg, Urt. V. 21.8.2002 – 1 LB 3335/01, BeckRS 2002, 23688 – jew. Für das Landesrecht).“ (VGH Kassel aaO)
Eine Zulassung der Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung (§ 124 II Nr. 3 VwGO) kommt daher nicht in Betracht.

II. Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (§ 124 II Nr. 1 VwGO)
Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit der verwaltungsgerichtlichen Entscheidung liegen nach der Rechtsprechung des BVerfG in dessen Beschluss vom 20.12.2010 (BVerfG, NVwZ 2011, 546) und dessen Beschluss vom 23.06.2000 (BVerfG, NVwZ 2000, 1163 = DVBl 2000, 145) vor, wenn ein einzelner tragender Rechtssatz oder eine erhebliche Tatsachenfeststellung mit schlüssigen Gegenargumenten so infrage gestellt wird, dass eine Änderung der Entscheidung zumindest möglich erscheint. Schlüssige Gegenar-gumente liegen dann vor, wenn der Ast. substantiiert rechtliche oder tatsächliche Umstände aufzeigt, aus denen sich die gesicherte Möglichkeit ergibt, dass die erstinstanzliche Entscheidung unrichtig ist. Fraglich ist, ob das hier angenommen werden kann
„Aus der Begründung des Antrags auf Zulassung der Berufung ergibt sich ein entsprechender Zweifel an der Richtigkeit des angegriffenen Urteils nicht, denn weder wird von der Kl. eine Tatsachenfeststellung des VG infrage gestellt – eine Verkennung von Tatsachen hält die Kl. dem VG nicht vor – noch ein tragender Rechtssatz des angegriffenen Urteils erfolgreich relativiert. Es ist bereits zweifelhaft, ob die Kl. mit den Ausführungen zu den ernstlichen Zweifeln dem Begründungsgebot nach § 124 a III VwGO genügt. Die Kl. benennt zur Begründung des Zulassungsgrundes nämlich keinen konkreten Rechtssatz, sondern verweist lediglich auf die Ausführungen unter I.1. des Begründungsschriftsatzes. In diesem Abschnitt finden sich indes nur drei Absätze, wobei der erste lediglich die Begründung des VG wiederholt. Zu Gunsten der Kl. unterstellt, die Begründung des Zulassungsantrags entspräche den gesetzlichen Anforderungen noch, ist aber festzustellen, dass die geltend gemachten rechtlichen Bewertungen die Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel nicht rechtfertigen. Die angegriffene Entscheidung ist, wie oben dargestellt, im Ergebnis materiell zutreffend, da das VG zutreffend die Klage als unbegründet abgewiesen hat.“ (VGH Kassel aaO)
Eine Zulassung der Berufung wegen ernstlicher Zweifel an der Richtigkeit der Entscheidung (§ 124 II Nr. 2 VwGO) kommt folglich ebenfalls nicht in Betracht.

Veröffentlicht in der Zeitschriftenauswertung (ZA) August 2014